探讨教育改革的思路和原则

13．3．1 突出土地的“三资”属性

土地作为一种不可再生的特殊资源，其对于大国管理的战略地位在现代的经济结构中得到了深化，凸显出了资产与资本属性。土地的“三资”属性，是土地管理领域改革的原则和出发点。

就总体结构看，土地管理领域要解决的主要问题，包括如何实现土地的可持续利用，如何在市场经济中体现出土地的资产价值，如何在当前权利结构中实现土地权利，即如何在当前的市场宏观布局及未来改革导向中，合理地处理土地属性间的关系，土地的资源、资产及资本属性应在何种制度背景和体制机制中实现平衡。

基于此，未来土地管理顶层设计秉承的理念和原则，应从土地属性出发，保护资源，显化资产，激活资本。

13．3．2 建设一元化土地市场

当前国土资源管理面临的主要问题，一是由计划经济体制过渡到市场经济体制下所引起管理方式、管理观念的变革滞后所引起的矛盾，二是政府管理如何向公共管理过渡，三是地方政府的利益驱动与中央政府的目标之间存在较大差异。从当前土地管理领域的主要问题看，城乡二元体制导致的农村土地问题成为焦点，近年来中央提及的农民权益保护、征地制度改革等均围绕该核心问题展开，尤其要从农村、农民入手，进行具体架构的设计。

在当前的体制背景下，参与土地管理改革的中央政府、地方政府与市场主体间的边界模糊。从监督、管理与经营角度看，我国政府与市场间边界模糊；从公权力分配角度看，中央政府与地方政府间也存在同样的问题。实际上，从土地属性管理角度出发，中央政府、地方政府与市场主体面临的主要是三方面任务：监督、管理与经营。中央政府与地方政府间监督与管理权责分配不清，中央政府一手抓，地方政府缺乏自主权，导致土地利用结构与布局同地方发展不相匹配。而地方政府与市场主体管理与经营者之间又存在边界模糊现象，地方政府往往介入具体的土地市场经营，存在与市场主体夺利现象。这两个层面边界不清晰的问题，导致了当前土地管理领域的种种乱象。

首先需要明确三方主体的各自任务：中央政府负责监督，地方政府根据各自的实际情况掌握管理权，而市场经营任务则完全置于市场体制下进行。如此分工，可以很好地把握主体间权利责任边界，从根本上破解土地管理过程中由于边界模糊导致的权责不清的问题。

十八届三中全会公报明确了未来我国土地改革的方向。“建立城乡统一的建设用地市场”，实质意义是在某一区域范围内，让集体土地入市，使得用于建设的土地供求竞争关系更加充分，更加反映市场供求。“就是某一块土地值多少钱，应该让统一的公开透明的市场来起作用，形成竞争关系下的合理市场价格。”赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

13．3．3 创新管理体制和权利机制

当前，我国土地管理领域的问题均可以归因于体制机制和权利机制，因此有必要分析两者间的区别。体制机制是由国家政策具体规定的，如我国当前土地资本化的主要实现方式是拆迁征地、出让；权利体制，如果从正统的学术角度讲，则是体制机制的制度根源，产权体系是一切经济行为的根源。(www.xing528.com)

从土地属性变迁角度看，体制问题是我国土地管理领域问题的根源，产权问题则是法律框架下的具体表现。所以，进行土地管理领域的改革顶层设计，需要结合现实问题，在宏观与微观层面双管齐下，结合问题产生的现实基础，即市场的逐利本质（土地市场的过度投资、投机）、行政手段的“去法律化”（规划的软约束）、财政压力下的政府趋利性等，进行改革抓手的设计，从“治标”向“治本”过渡。

国土资源管理改革顶层设计的路径选择包括两个层面，即宏观层面和微观层面。按照设计理念，宏观层面主要是从消除既得利益群体的改革阻力入手，优化土地资源、资产、资本运营的市场环境。因此，改革需要从宏观经济和社会环境出发，对影响土地制度变革的宏观因素进行剔除。只有通过宏观面改革消除既得利益群体的阻力，具体微观层面上进行的改革路径设计才能切实发挥实效。

具体到土地管理领域，改革顶层设计的抓手需要从体制和产权两个层面进行考虑。当前，我国土地管理工作中出现的具体问题，均可归因于体制或产权，虽然分析表明，大的产权背景是由国家体制要求决定的，即体制决定产权说。

第一，体制变革中要赋予规划法律地位，使对耕地红线的保护效应上升到法律层面，从而达到保护土地资源的目的。同时，规划的法律定位能够同市场机制协调，控制土地资产资本化的范围和速度。

第二，产权体系变革中要逐步破除城乡二元产权体系，实现同地、同权、同价，从而使城乡能面对平等、公平的市场环境。偏向于农村土地资本化路径的市场机制改革，是解决当前农村土地问题的关键。

第三，建立政府管理与市场运作相结合的资源优化配置新机制。市场机制是处理经济发展与资源保护关系、优化配置资源的重要手段。通过建立“产权明晰，规则完善，调控有效，运行规范”的国土资源配置新机制，以产权建设为中心，明确和协调不同利益主体关系。积极开展农村集体土地产权制度建设，明确农村集体土地资产属性和法律地位，加快集体土地登记发证工作。

第四，重建资源价格税费体系。通过资源价格和税费杠杆，合理调整资源取得和占用的成本和收益，切实抑制资源的粗放利用和浪费行为，促进资源的合理流动和集约利用，协调不同地区、不同利益主体的利益和行为，发挥对资源利用的调控作用。

从目前以及长远来看，需要适时开征不动产保有环节地产税（不动产税）。同时，将现行的各种土地税费合并为三个税种：土地保有税、土地占用税和土地交易税（流转税）。土地保有税是对拥有建设用地者的征税。土地占用税是对土地农转非的行为征税，将现在的耕地占用税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费一并征收，体现保护耕地的目的。土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地高效使用。

为了调动地方政府的积极性，让地方政府在现行分税制下可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方享用。总之，以“三税（土地保有税、土地占用税和土地交易税）＋一金（城镇国有存量建设用地出让金）”为主体，构成较为完整的土地财政体系，可彻底解决地方政府新的土地财政的来源。