需要协调处理的重要关系

13．2．1 保障发展与保护资源的关系

在城市土地国家所有，而实际上是地方政府占有。同时，地方政府又是当地经济发展、城市建设的主导者，这决定了一旦发展经济与保护耕地、城市建设与土地用途管制之间出现矛盾的时候，国家土地管理目标自然就难以实现，各级土地管理工作也就很难开展。不可回避，短期内地方政府是房价上涨、地价上涨的直接受益者，既是受追求土地出让收益的驱使，又是受追求地方经济发展、GDP增长的驱使。

正确处理保障发展与保护资源的关系是国土资源管理工作的根本归宿，未来20～30年是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。面对新的形势，必须转变观念，创新思维，进行国土资源管理的顶层设计。我国的基本国情和发展态势，使得协调经济发展与资源保护关系的任务变得更加迫切。正确处理经济发展与资源保护的关系，不仅是指导国土资源工作的基本理论出发点，也是国土资源管理工作的根本归宿。

目前，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，正确处理经济发展与资源保护的关系，全面建设小康社会，保障我国国家粮食能源安全，维护农民利益和我国社会稳定发展，是应对国土资源工作新形势的现实选择。被赋予历史重任的国土资源管理改革，应以系统的法制、体制和机制改革作为切入点，向纵深发展。所以，国土资源管理必须突破传统的思维，要用社会经济系统的眼光看待国土资源管理，并将整体的战略方向和需求变成切实可行的国土资源管理模式。

13．2．2 保护资源与宏观经济调控关系

中国的现实国情是人多地少、土地资源紧缺问题，普遍存在着土地利用浪费现象，土地管理体制、机制存在着诸多不完善之处。最为根本的问题是在制度上存在着二元结构问题，城乡二元管理制度制约了土地要素流通和土地合理利用。

首先，表现在经济发展、GDP增长都要求土地支持，都需要将大量比较利益较低的农用地转变为建设用地，这直接威胁基于粮食安全、生态保护所强调的耕地和基本农田保护，直接影响土地用途管制制度的实施。在现实当中的经济结构表明，经济增长的主要方式是靠重复建设的投资、大量资源消耗的产业支撑的，经济增长与国民福利改善并没有同步，这是现阶段解决经济增长与土地资源保护之间矛盾必须考虑的问题。(www.xing528.com)

其次，表现在土地成了不健康的金融体系的牺牲品。多年来，我国大力发展外向型经济，不可否认，这对促进经济快速发展起到了重要作用，也实现了外汇储备的快速增长，但问题是，过多的外汇储备直接导致两个问题，一是外汇币值（主要是美元）变化直接影响人民币币值变化及发行量，二是我国的外汇储备制度决定了外汇储备的增加，必然导致人民币发行数量的成倍增加。这两个问题最终导致货币超发。

货币超发的结果是流动性过剩，而土地作为重要的投资领域，必然成了流动性投资的重点，这是导致近十年来土地价格、房地产价格过快上涨的根本原因。因此，要想抑制土地价格、房地产价格过快上涨，仅仅靠土地政策、房地产政策是不行的，必须从金融政策上解决问题。

13．2．3 政府调控与市场作用的关系

地方政府作为公权力代表，在土地资源资产化、土地资产资本化过程中，越界参与了具体的市场经营行为。导致这一问题的根源，是我国土地产权所有者的“集体化”定位：城市土地国家所有，农村土地集体所有。这个“国家”和“集体”，实际是对产权主体的虚化，而政府作为公权力代表，垄断了土地市场的控制权，近年来频繁论及的“土地财政”问题，即是地方政府作为土地市场化改革既得利益者的明证。

由于权利体系的不完善及二元体制下市场机制的缺陷，参与土地资产资本化经营的市场主体也成为第二层次的既得利益者：灰色土地市场的盛行，土地资产资本化渠道的不通畅，使拥有流动性的市场主体可以凭借资本主导土地资产资本化的模式及进程，成为该过程中既得利益者。而民众实际是土地“三资”属性转换过程中的利益受损方，也是未来进行土地管理领域顶层设计思路需要重点关注的群体。未来土地管理领域的改革虽然要重点关注弱势群体，但如果不能有效兼顾这两方主体的利益平衡，整体改革的力度将会大打折扣。这也就解释了进行合理有效的改革顶层设计、对改革的战略导向进行定位、理顺不同主体的权利义务关系对改革成败的重要意义与作用。

充分认识我国土资源管理面临的制度性障碍的挑战。一方面，政府对国土资源市场的干预过多，政府职能的实现过程缺乏透明度和制度性监督与约束，政府角色越位、错位、缺位现象还较为普遍，导致现行国土资源管理体制在协调经济发展与资源保护关系上十分困难。另一方面，部门利益，条块分割、行业垄断、部门壁垒、职能重叠现象还比较突出，造成政出多门，难以协调和衔接。