土地制度改革的历程及探索

13．1．1 新中国成立前的土地改革

1．土地革命时期的土地改革（1931年）

第二次国内革命战争时期，中国共产党在革命根据地开展打土豪、分田地、废除封建剥削和债务的土地革命，满足了农民的土地要求。1931年春，毛泽东制定出一条完整的土地革命路线：依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制。

为了保证土地革命的顺利进行，县、区、乡各级都建立了土地委员会。分田的大体步骤是：调查土地和人口，划分阶级；发动群众清理地主财产，焚毁田契、债约和账簿，把牲畜、房屋分给贫雇家，现金和金银器交公；丈量土地，进行分配，公开宣布分配方案，插标定界，标签上写明田主、丘名、地名和面积。

2．抗战时期土地改革（1937年）

抗日战争时期，中国共产党由没收地主土地的政策转变为实行减租减息政策。1937年2月10日，中共中央在致国民党三中全会电中，提出了“停止没收地主土地之政策”。5月3日，毛泽东在《中国共产党在抗日时期的任务》中，提出准备“用立法和别的适当方法去解决土地问题”。8月1日，中共中央在《关于南方各游击区域工作的指示》中，提出利用“减租、减息、减税”等合法的斗争方式，以“求得群众生活的改善”。

到1937年8月25日，中共中央在洛川会议上，根据毛泽东的提议，通过了《抗日救国十大纲领》，正式决定把减租减息作为党在抗日战争时期解决农民土地问题的基本政策。

3．解放区的土地改革运动（1947年）

1947年11月，中共中央重新印发了毛泽东1933年主持制定的《怎样分析阶级》和《关于土地斗争中一些问题的决定》两个重要文件。同年召开的中共中央12月会议讨论了有关土地改革的一些具体政策。

1948年3月，毛泽东对土改总的指导思想作了完整的表述：“依靠贫农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产，这就是中国共产党在新民主主义的革命时期，在土地改革工作中的总路线和总政策。”

在晋察冀、晋冀鲁豫和华东解放区，凡是过去封建土地制度已经全部或大部分被废除、土改基础较好的地区，均实行抽补、调剂政策，以解决贫雇农土地不足的问题；在土改工作薄弱的地区，则没收地主、旧式富农多余的土地、房屋、耕畜、家具，按人口平均分配。在陕甘宁、晋绥和东北解放区，以自然村为单位，将土地打乱，按人口重新平均分配。在新开辟的解放区，也用老区、半老区平分土地的做法，迅速开展开仓济贫、分土地、分浮财运动。

13．1．2 新中国成立后历次土地改革

1．第一次土地改革

1949年后，中国确立了土地的社会主义公有制，宪法明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。这就形成了旧的国有土地使用制度的主要特征：一是土地无偿使用，二是无限期使用，三是不准转让。

1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议讨论并通过了《中华人民共和国土地改革法》，于30日公布施行。土地改革法规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”

到1953年春，全国除新疆、西藏等少数民族地区以及台湾省外，基本上完成了土地改革任务，农民真正获得了解放。我国存在两千多年的封建土地所有制从此被彻底摧毁，地主阶级也被消灭。

2．第二次土地改革

1953年到1956年，在保留农民土地私有制基础上的农业互助组和初级合作社的土地改革，在中国历史上被称为“三大改造”之一。

农业的社会主义改造又叫农业合作化运动，仿照苏联建立合作社。从1951年12月开始，中共党中央颁发了一系列的决议，规定了中国的农业社会主义改造的路线、方针和政策。到1956年底，农业社会主义改造在经历了互助组、初级社、高级社三阶段后基本完成，全国加入合作社的农户达96．3％。自此，中国建立起了社会主义性质的土地制度。

3．第三次土地改革(www.xing528.com)

1958年到1978年，土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社的“三级所有，队为基础”的土地改革。

虽然新中国在第二次土地改革中建立起了社会主义性质的土地制度，但是由于历史的种种原因，中国国内生产的有限性，尤其是粮食供给的有限，出现了粮荒，为此有人将原因归结为国家对土地控制的力度不够，所以又进行了第三次土地改革。这次土地改革的目的被宣传为加强发挥集体生产的优越性。这一次土地改革后的土地制度在中国存在了25年。

改革开放前，中国城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。

4．第四次土地改革

1979年，家庭联产承包责任制，实行土地公有、由农户家庭经营的土地改革。

新中国的第三次土地改革后的土地制度在中国并没有发挥出优越性，直到1978年安徽省凤阳县小岗村一群农民违法结束了这种土地制度。这次土地制度改革的目的，用农民的话说就是求温饱、求生存。而官方推行目的是解放和发展农村的生产力，满足农民对土地的需求，发展农业，增加农民收入。

1979年中国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股本。

5．第五次土地改革

2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

决定提到，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。这是新中国成立以来首次提出农村土地可以流转。

决定也指出，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

13．1．3 城市土地管理制度改革

1982年修订的宪法规定，城市土地归国家所有。城市土地国有，在事实上为获得建设用地提供了便利。城市土地的使用权采取了无偿划拨的办法。

1．从无偿划拨到有偿使用

计划经济时代，中国城市土地实行单一行政划拨制度，其主要特征为：彻底否认土地的商品属性，土地完全退出流通领域；城镇土地实行无偿、无流动、无限期使用；农村土地转化为城镇土地采取征地形式；按照行政组织和行政手段配置土地资源；土地收益隐性化，土地收益流失严重。改革开放之后，随着经济体制改革的逐步深入，迫切要求城市土地制度进行相应改革。1980年，国务院颁布了《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，规定：“中外合营企业用地，不论新征土地还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费”，并对场地使用费的收取标准作了详细规定。1990年，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对国有土地出让和转让的各个环节作出了具体规定，标志着中国城市土地有偿使用制度的正式确立。

2．城市土地市场的建立与逐步完善

在城市土地有偿使用制度起步阶段，由于土地交易量有限，土地价格不能通过市场机制自然形成。

2001年之前，土地有偿出让方式以协议出让为主，地价随意性大、信息不透明、缺乏市场竞争，造成国有土地资产的大量流失。为推动土地配置的市场化程度，2001年5月，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，确立了经营性土地实行“招拍挂”制度。通知指出，为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产用地和其他土地供应计划公布后，同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。2001年6月，国土资源部下发《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，强调健全土地市场制度：一是建设用地总量控制制度，二是城市建设用地集中供应制度，三是土地使用权公开交易制度，四是基准地价定期更新和公布制度，五是土地登记可查询制度，六是集体决策制度。

2007年9月，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，主要内容包括招标、拍卖、挂牌出让的法律依据，招标、拍卖、挂牌出让的范围和原则，出让计划、出让方案的编制和公开发布，招标、拍卖、挂牌文件的编制和公开，招投标程序、拍卖程序、挂牌程序，出让结果公布，出让金缴纳和发放土地使用证，以及法律责任等内容。这一规定标志着中国土地市场制度建设的重要实质性进展。由于土地市场机制的逐步建立和完善，市场在城市土地资源配置中发挥的基础性作用不断增强。