建议：区域土地资源利用的多层次统筹与财政转移支付制度完善

12．4．1 多层次统筹区域土地利用

统筹区域土地利用是一个多层面的概念，应该分别从区域外部及区域内部两个层次上统筹区域土地资源利用。在区域整体功能地位和发展导向的有效指导下，充分考虑各个不同功能区的功能特点，同一功能区内部也对应不同土地利用方式，对应不同的空间布局，需要实现区际土地资源统筹利用。实现各个功能区域之间土地资源的统筹协调利用，不但有利于实现区域的整体发展目标，而且有利于实现各功能区内部土地资源利用效率的最大化。

12．4．2 充分发挥政府在统筹区域土地利用中的作用

在区域经济统筹过程中，充分发挥政府在缩小地区差距过程中的作用是肯定的，但是必须认识到政府干预地区差距的后果，政府干预是一把双刃剑，它不仅可以缩小地区差距也可以扩大地区差距，政府干预与否是一个“两害相权取其轻”的选择。政府干预的基本定位应坚持以市场为基础、以政府为主导，在尊重市场规律的前提下，培育市场、引导市场，最终通过市场来促进落后地区的发展。

当前政府的作用应主要体现在逐步实现地区间公共服务能力的均等化，为落后地区发展创造一个公平的竞争环境。考虑到当前地区间发展不平衡的现实，单纯依靠发展慢的地区自身或者依靠市场的因素都很难创造一个良好的市场环境，必须依靠政府的一定干预来提供。

对土地的利用管理，政府介入是必然的。经济相对发达的地区工业化和城市化发展较快，固定资产投资增长较快，建设用地需求量较大，建设用地指标相对紧张，同时后备资源不足，耕地占补平衡指标实现的压力巨大；相对落后地区由于经济发展缓慢，建设用地需求较低，而这些地区后备土地资源又相对丰富。为了保证整个区域内社会经济取得较快的发展，充分发挥区域整体效益，就需要政府介入来统筹协调管理，建设用地指标在整个区域内统筹协调使用，以促进经济快速发展；统筹协调耕地保有量，充分利用后备资源优势，使耕地保有量在整个区域内协调平衡，同时在资金和财政上对落后地区给予补偿和支持，从而达到统筹区域协调发展。

12．4．3 制定差异性的区域土地利用政策

不同区域土地资源特点各不相同，导致土地利用方式千差万别。因此，有必要从区域土地资源开发利用自身特点出发，结合各区域情况，制定差异性区域土地利用政策和措施，来合理引导区域土地资源的开发利用行为，杜绝一刀切现象。制定差异性区域土地利用政策，有利于充分发挥各区域土地资源的潜力优势，对实现区域资源的统筹协调发展提供有力保障。

根据各功能区不同经济社会发展方向，合理安排功能区内用地指标分配，并根据各区实际情况制定不同弹性标准及政策等。例如：在基本农田保护区应该严把基本农田保护的关口，控制基本农田非农化数量和规模，同时注重基本农田质量的维护工作，确保其合理可持续利用。在发展潜力大、发展速度快，工业、建设、旅游用地需求大的区域内，给予更大的弹性，在规划允许的范围可以适当放宽农地非农化管制，允许区域农地资源在合理规划范围内的用途变更，并通过多给予建设用地指标，增加一定量的建设预留地，以保证区域的快速发展。对生态系统相对脆弱的生态敏感区，要实行严格的土地管理措施，防止过度行为引起的生态环境恶化。(www.xing528.com)

总之，只有在综合考虑区域发展功能导向的基础上，实施差异性的措施，才能有效地保证区域经济的快速发展，又确保区域的生态安全。

12．4．4 创新不同类型土地利用功能区的统筹模式及途径

根据不同土地利用分区承载能力及调控手段的相似性，可以将其进一步划分为不同类型，从而加强整个区域不同土地利用功能区之间的统筹。如：对人口产业综合发展区、城市调整优化区等自组织生长型用地区，应注重运用工业经济及城市经济增长规律，合理布局，适当扩大其工矿、城镇建设用地，促进工业园区及城市发展，尽快形成集聚优势，从而产生对其周围地区的带动作用；对基本农田和生态环境保护等养育型用地区，应注重限制开发强度，实行比较严格的措施保证其数量不减少、质量有提高，这是实现区域生态安全及粮食安全的保证。

12．4．5 统筹区域土地利用的财政金融政策

不同土地利用功能区对应着不同的功能发展导向，从而形成差异性的土地利用方式和途径。然而区域土地利用的行为主体在不同土地利用方式下存在明显的收益差异：人口产业综合发展区由于大量工矿企业的入驻，有效带动了地方的就业，提高了区域的综合实力水平；生态环境保护区则由于肩负区域生态保护的职责，牺牲了发展经济的诸多机遇，导致经济发展比较缓慢，社会经济水平相对低下；基本农田保护区为了确保区域粮食安全问题，必须进行基本农田保护，从事比较利益较低的农业生产，导致了区域经济发展比较缓慢。为有效统筹区域土地利用，有必要建立公平合理的利益分配机制，这样有利于实现区域土地资源的统筹安排。

12．4．6 完善财政转移支付制度

财政政策的再分配和社会稳定职能决定了其在缩小地区差距、促进区域经济统筹发展过程中发挥着非常重要的作用。具体表现：通过转移支付政策，对地区间收入进行再分配，均衡不同地区的财力；通过政府投资于公共基础设施建设，并与私人投资互补，促进落后地区的经济增长；通过税收政策，可以增加政府的总体财政收入，增强其公共支出的能力，还可以通过税收减免、税制的一些调整，来制定有利于落后地区发展的税收政策取向。总体来说，财政政策的作用就是在市场力量驱使落后地区资金外流的情况下，通过政府的力量促使不同形式的财政资金流入落后地区，通过财政的地区性补偿制度来保证落后地区发展的基本需要。

建立科学的财政转移支付制度是逐步缩小区域经济差距的重要手段之一。科学的财政转移支付制度不仅要有利于效率的提高，而且要有利于地区发展差异的缩小。规范化的分税制能够通过财政转移支付实现各地区均等地提供公共产品的能力。