城市存量土地主要分布在环翠区，包括一些建筑质量差、环境质量差、基础设施配套差而急需改造的地区和土地闲置、倒闭的工厂企业。由于旧城改造面临资金、拆迁、安置三大问题，比在城郊接合部建房成本要高，开发商更倾向于在郊区建房，这是城市外延式扩展的一个重要动因，所以政府应确定“低门槛”作为旧城改造的主题思路，对存量土地上的开发建设项目实行优惠政策（如通过分不同的税种、费种，以减收或免收的形式加以倾斜），把急需改造的旧城区出让给开发商，带动市政建设。同时对工矿企业建设用地进行集中布局成工业园区以提高土地利用集约程度，从而提高土地利用率和综合效益，这也是解决农用地和建设用地矛盾的重要途径之一。
9．6．2 大力推进土地整治
大力推进土地整治，特别是农村居民点整理和圈外存量建设用地整理，使城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，提高土地集约利用效率。
农村居民点整理要充分尊重农民的意愿，保障农民的知情权和参与权，项目区选点布局要实行听证、论证，充分吸收当地农民和社会各界意见。项目区实施过程中，涉及农用地和建设用地调整、互换，以及集体土地征收。涉及农民补偿安置的，要实行公示，切实维护农民的合法权益。对被拆迁农民要足额补偿并妥善安置，安置住房要给予优惠，切实提高被拆迁农民的生活水平，保障其长远生计。
威海市独立工矿用地多半为砖瓦窑场等小型工矿企业，搞好存量建设用地复垦工作，对提高威海市建设用地集约利用水平，控制建设用地总量，保证规划期内耕地占补平衡具有重要的现实意义。
9．6．3 优化结构布局以提高土地利用效率
优化威海市用地结构的目的是通过合理安排不同圈层的城市土地利用性质，实现设施共享，使各种城市经济活动有机联系在一起，实现城市用地功能组合，提高城市综合运行效率，使城市土地利用发挥更大的效益。我国普遍存在城市土地利用中工业用地所占比例过大的问题，在城市土地利用中要大幅度缩减工业用地比例，根据这种情况，威海市应当积极实施“退二进三”，如对一些经济效益较差的企业切实实行“退二进三”。所谓“退二进三”，就是将一些设备陈旧、生产工艺落后又缺乏资金改造的工业企业迁往城郊，将第三产业、高新技术等高集聚度和高投入产出的产业引入市区，最终实现集约用地和高效用地的目的，即优化第二产业，引入第三产业到城市黄金地段，增加城市公用设施建设，改善城市生态环境，从而提高城市土地集约利用水平。
9．6．4 严格控制城镇的过度扩张
城市扩展以外延为主，这种扩展之路既会造成外部不经济（占用有限的耕地资源，在城郊开发住宅，破坏了城市外围的绿化带，影响了整个生态环境），也会造成内部不经济（开发郊区不利用旧城改造，存量土地利用潜力得不到有效发挥）。特别是农居建设没有统一的规划、统一的设计、统一的标准，占据地盘为己有，任意扩大房前屋后圈围墙。农村居民点内部存在大量闲置土地，土地利用率低下。今后建设用地结构和布局调整方向：保证交通、水利等基础设施用地；适度增加工业用地，将工业用地纳入城镇用地规划指标；严格控制城市规模的过度膨胀，通过建设用地的内部挖潜和合理安排来保障城市建设用地的规模；通过在有条件的地方建设农民新村，鼓励农民进入集资新建的公寓式住宅楼。要实现这个目的，需要政策的积极引导。
9．6．5 充分利用市场进行土地资源的合理配置
土地既是资源又是资产，威海市土地人均占有量很低，土地资源十分稀缺。土地不但具有使用价值还具有资产价值，因此可通过价格的高低来控制土地的使用量。土地收益是各级政府财政收入的主要来源，在市财政收入中占有重要的地位，要发挥市场在土地资源配置中的作用，就必须建立有序的土地市场和合理的土地价格体系。在威海市的各市（区）间和同一市（区）的不同地域间确定不同的价格标准，全面开展城市土地价格评估工作，向社会公开每一宗土地的价格，将土地的数量管理与价值管理结合起来。坚持土地有偿使用的原则，适当调高土地的使用税率，对新征农业用地提高征收标准，特别是对耕地增加特别税种，提高城市的土地使用“门槛”，有利于产业结构的合理布局，提高城市的土地利用效率，实现集约利用土地，对耕地保护起着积极的作用。同时，充分发挥土地管理部门的职能作用，加强监管力度，杜绝浪费土地资源。要严格按照土地利用总体规划使用土地，实施土地用途管制制度；建立健全土地储备制度，实行政府对土地一级市场的垄断，控制土地一级市场的进入量，实行报批审验制度；积极推行公开招标、拍卖的交易方式；利用现代化技术实施城市土地的动态遥感监测，建立区域乃至全国的土地管理数据库，对基础数据进行统一管理，杜绝土地利用过程中的虚假行为；增强公众对土地利用总体规划和土地管理的参与，将土地总体规划的实施、土地利用的管理及土地交易的情况置于群众的监督之下，这有利于制定和实施土地利用总体规划，有利于土地资源的合理配置和集约利用。
9．6．6 实施建设用地全程监理
规划的实施与市场的规范最终落实在建设用地审批管理上。在威海市政府的统一协调下，积极与相关部门共同研究，形成批准用地前介入制度与程序，做到供给制约需求，把好选址关。按集约利用控制指标核定用地面积，可利用存量土地的决不用增量土地，可用劣地的不用好地。要对项目的总体实施方案中的土地利用情况作出评价，审核其是否符合集约利用土地的要求，对设计方案中容积率过低、建筑密度过小、用地指标偏大的，要提出修改方案或建议。完善和细化用地审批管理中的有关规定。在用途管制等新的政策制度出台后，对已有管理办法和实施细则要作相应调整。同时，在土地管理系统研制一套相互协作、分工有序的批后管理方案，使建设用地审批回访制度具体化、程序化。
提高土地利用效率既要积极，又要稳妥。尤其在旧城更新改造过程中，盘活企业土地资产、土地置换等均应实事求是，切忌“一刀切”“一窝蜂”，时机不成熟的宁可暂时放一放。集约利用土地还要考虑“度”的问题。土地集约经营的规模并非无限制，超过一定限度，不仅产生土地收益率递减，还会破坏生态平衡，在城市建设中留下隐患。因此，必须科学寻求土地利用集约边际，保证土地利用的最佳效益。
9．6．7 聚焦工业园区建设
1．统一规划，推进工业园区健康、有序发展
统一规划是推进工业园区健康、有序发展的具体体现。大力集聚乡村工业，重点解决提升产业、品牌、质量及效益问题，把工业园区的建设和区域经济发展规划、城市基础建设结合起来，按照产业布局的规律，打破行政区域的界限。在总体布局上，对工业基础比较薄弱、乡镇企业数量较多而规模偏小的地区，在产业发展上主要以提升现有的产业竞争优势为主，充分发挥“小则专、小而精、小而特”的优势，提高区域经济的竞争力；对工业基础较好的，应保护资金、人才、区位等优势，大力发展技术密集型和外向型高科技企业园区，形成有一定梯度的工业经济区域格局，促进高新技术产业化。在园区建设时，精心设计，科学论证。在宏观上园区建设必须统一规划，在微观上以项目管理的形式，对园区建设进行科学管理。园区建设必须由有资质的专业单位进行设计，对产品定位、功能布局、生产流程、经济效益及环境治理等进行综合评估和可行性分析，并组织专家和有关部门进行科学论证，确保园区建设在规划、环保、土地利用等都能达到合理要求，规划既要有超前性、科学性，又要讲求实用性，综合性，可以一次规划、分期实施、稳步推进，达到最佳的投资方案，以最低的投资成本发挥最大的规模效益。
2．严格质量管理，实施名牌战略
根据园区建设、企业技术和市场需求的实际情况，有效地引导调整产业结构，提高产品质量，特别要制定有利于名牌产品发展的政策，包括竞争秩序，如何创建园区企业统一使用品牌。我国市场已进入买方市场，加工工业生产能力普遍过剩，尤其是传统行业。在低档次、低质量产品饱和的市场形势中，传统行业只有通过产业提升、品位提高，才能在原有的市场中占更大的市场份额，才有竞争力，才有出路。
3．坚持集约用地的原则，处理好建设与用地的矛盾
提高土地集约利用和基础的共享性，加强对规模偏小、基础设施不配套、布局不合理的工业小区的调整和置换，以盘活存量土地。政府应当重点扶持区域性强、带动性大、有一定影响的工业园区。
4．正确处理政府与市场主导关系
工业园区的发展要遵循市场主导的原则，政府应当在规范操作、制定规划、提供服务和扶持政策方面起引导、鼓励作用，不应替代企业具体运作。根据企业发展的内在要求扩大市场需求，按照产业和区域发展内在规律确定产业园区布局。
9．6．8 加强农村居民点整理
随着威海市城镇化、工业化水平的不断提高，建设用地拓展与耕地保护的矛盾日益突出。与此同时，农村建设用地尤其是农村居民点用地闲置和低效利用现象也比较严重。因此，研究全市农村居民点现状及存在的问题，充分利用闲置和低效用地，积极拓展建设用地新空间，提高土地集约利用水平十分重要。通过本章的研究，摸清威海市农村居民点用地现状，分析农村居民点用地中存在的问题及产生原因，提出农村居民点用地集约利用的模式和途径，制定相应的对策。
9．6．8．1 农村居民点整治模式
威海市属山区丘陵区，自然条件、经济条件迥异。农村居民点整治应从实际出发，根据不同区域的实际情况，采取不同模式。近年来，威海市农村居民点改造取得了诸多成功经验，值得推广。通过调查，威海市的农村居民点整理模式主要有三种：(www.xing528.com)
1．实行“村并村”
村并村，即对地处偏僻、分布零散、规模较小的村庄进行合并组建大村，或强村兼并弱村，集中建设中心村。重新规划布局土地资源，科学划分村庄建设用地和农业生产用地，由镇政府或强村统一集中建设农民住宅，并按成本价出售给合并后的村或被兼并村符合建房条件的农民，办理宅基地审批手续。合并或被兼并村原村庄土地（包括集体建设用地）经批准，归合并后的大村或实施兼并的强村所有，并根据规划合理利用。搬迁村民原有宅基地上的房屋，可由新的农村集体经济组织给予适当补偿。
案例：文登市龙山办事处金岭屯村，地处城郊，交通不方便，经济发展滞后。全村共有81户250人，土地面积850亩，耕地面积556亩，人均耕地2亩。居民点面积51亩，其中宅基地103宗22．4亩，村内空闲地12．2亩，空置住宅1．3亩，闲置面积占居民点面积的26．5％，属空心村。村集体几乎无经济来源，村民生活水平不高，主要靠年轻的劳动力外出打工，人均年收入4000元。2006年9月经文登市政府批准，该村被其临近的经济发达的西楼村兼并。兼并后，西楼村本着宜耕则耕、宜建则建的原则，对两村的土地资源进行重新规划，以西楼村现村庄用地为基础，采取集体建设用地增减挂钩的方式，将原金岭屯村村庄建设用地增减挂钩到西楼村原村庄边上，集中建设新型农民公寓，合理安置原金岭屯村村民。原有村庄建设用地被复垦成农用地发展高效生态农业。原有的集体资产和户籍也全部转入西楼社区，村民住房、医疗、养老等逐步享受与西楼村同等待遇。2007年，合并后的村经济收入达到1．5亿元，村民人均收入1．5万元。
2．实行“镇并村”
镇并村，即把镇驻地附近的村庄纳入中心镇统一规划，集中建设农民住宅小区。打破村界，按规划将农民住宅小区需占用的村集体所有土地征为镇集体所有土地，由镇政府统一建设“一楼多户”的住宅楼，并按建设成本价出售给本镇需要建房且符合条件的村民，办理分户、分摊面积的宅基地审批手续。对过去已经拥有住房、现拟到集中区购买楼房的农民，允许其在原村集体经济组织收回宅基地使用权并拆除地上建筑物的前提下购买，其原宅基地上的房屋仍可由村集体经济组织给予合理补偿，挂钩增减整理出的土地仍分配给原村农民进行耕种。
案例：葛家镇中心社区土地综合整治项目，目前已上报至省厅。该项目区位于文登市西部的葛家镇，309国道以北、葛家镇区以西（含镇区）、圣经山以南，包括26个行政村，规划后将形成6个中心社区（其中1个村进行就地改造、2个村整体搬迁至镇驻地）。整理土地涉及人口17 273人，6 798户，房屋9 416栋，其中闲置房屋1 113栋。项目区面积5 908．16公顷，纳入土地综合整治项目的面积3 383．92公顷，搬迁后复垦的村庄面积为411．59公顷。项目实施后，预计将新增耕地面积341．01公顷，新增耕地率达到10．08％。
3．实行“企并村”（好当家模式）
企并村，即一些实力较强的本土企业，为拓宽发展空间的需要，兼并周边一些经济实力较弱的村，重新规划整合土地资源，统一集中建设农民住宅小区，合理安排农民生产、生活，以强带弱，实现双赢。打破村界，由强企统一规划建设农民住宅小区，有计划地集中拆除原有宅基地，对农民实施拆迁安置，原有宅基地上的房屋由强企给予合理补偿。被兼并村原有的土地产权仍为被兼并村所有，但使用权可交付村民继续耕种，亦可由强企根据规划和发展的需要，在符合法律法规和土地利用总体规划的情况下，进行开发利用。
各级政府管理部门应制定政策，提供技术、资金支持，并做好监督检查工作。对没有村庄规划的村庄，督促搞好村庄规划。规划具体实施由村委会负责，从农户拆旧建新、宅基地放样、组织村庄环境、基础公益事业建设等，严格宅基地审批制度，保证“一户一宅”不超国家或地方的用地标准。农村住宅是农民重要的私有财产，受到法律的保护。要优先考虑农村闲置宅基地的再利用问题，通过发展农村宅基地流转市场，使部分农民新建住房需求在闲置宅基地中得以消化，考虑通过政府组织的收购、储备、整理、置换，促进闲置宅基地的循环利用。充分利用废地、坡地、空闲地建房，原则上先拆后建，不允许占用耕地建房。搞好村庄配套设施建设，道路通畅，水、电齐全，吸引农户进村建房。可结合城镇化政策制定优惠的政策，如宅基地置换、人口转移政策，吸引富裕农民进城，既可减少农村宅基地面积，又提高了城镇化水平。
9．6．8．2 优化农村居民点用地的途径
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了赋予农村更多的财产权利，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。从土地利用的角度，社会主义新农村建设，要加强村庄规划，强化农村宅基地管理，正确引导村民住宅建设合理、节约使用土地，切实保护耕地，按照“控制总量、盘活存量、用好增量”的原则，逐步降低农村人均用地水平，促进农村居民点用地集约利用。
1．加强组织领导，加大执法力度
首先，要从法律法规的宣传教育上着手，加大宣传的力度、广度和深度，提高广大农民群众的法律意识，增加依法用地的自觉性，提高广大领导干部和各级国土资源管理部门依法行政的能力；其次，要加大执法力度，切实做到“有法可依、有法必依、执法必严”，违法用地一经发现，即坚决查处决不姑息；最后，要建立完善的土地监察执法队伍，健全土地监察网络。
2．加强村镇规划建设，建立法制化的规划管理
村镇规划是社会主义新农村建设的基础性工作，更是龙头。建设新农村必须首先搞好规划。目前农村居民点布局零乱、生活基础设施难以完善的现状，与缺乏村镇建设规划有密切的联系。特别是经济较为发达的东部沿海地区，要加快编制村镇规划，严格按规划方案建设，杜绝农户自行选址、各自为政的无序建设状态，即可以改善农村居住环境。
3．完善宅基地管理制度
在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”，即受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。凡申请宅基地者，经批准后，两年内未动工建设的，由集体经济组织收回其宅基地使用权；对宅基地坚持批新拆旧原则，防止新的一户多宅现象发生。
4．积极推进农村居民点整治，促进土地集约利用
农村居民点整治不仅可以提高土地集约利用水平，促进农村经济发展，还有利于改善农村生活环境，提高农民居住水平和生活质量，推进农村城镇化建设。各级政府要完善投资机制，加大资金投入力度，充分发挥政府投资的宏观引导作用，实现资金与资源的合理配置，为农村居民点整治提供重要的资金保证。要建立农村居民点整治激励机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，制定开展农村居民点整理的优惠政策，鼓励单位、个人投资农村居民点整理。
5．积极推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作
随着城镇的发展建设用地需求量逐年增加，建设用地保障与耕地保护的矛盾越来越突出。通过盘活农村存量建设用地，促进城乡用地布局的调整，优化用地结构，促进城乡统筹发展和新农村建设，促进土地资源的集约高效和可持续利用，为城镇发展提供空间。挂钩政策的实施，有利于加速农村城镇化进程，促进城乡健康和谐发展。
6．加快中心村（农村社区）的建设步伐，提高土地集约利用水平，切实改善农村居住条件
建设中心村（农村社区），提高农村居民点人口集聚规模，完善基础设施和居民点的生活服务功能，是农村居民点发展的必然趋势，也是建设社会主义新农村的必然要求。在建设中心村（农村社区）的初期，各村要多方面筹集资金，进行中心村（农村社区）的基础设施建设，以迁并自然村、消除零星村，改善农村居住条件、提高农民生活质量为具体目标，推进新农村建设，使农民就地城镇化，促进农村城镇化健康发展。
[1] 资料来源：《合理利用土地资源，建设节约型城市》，董光器。
[2] 资料来源：《大力推进集约使用土地，建设节约型社会》，攀志全。
[3] 资料来源：高建斋，《威海市土地节约集约利用调研报告》。
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