土地节约集约利用：成效与问题

上轮规划至今，威海市城市土地利用过程中粗放与集约的矛盾日益加深。因此，在城市土地利用的具体配置过程中不断总结经验和教训，适时调整城市土地利用的强度，寻求最佳的土地利用方式，是本轮规划中重点研究的课题。

9．5．1 土地集约利用内部挖潜的成效

近年来，威海市坚持开源与节流并举，扎实推进土地节约集约利用。具体工作中，主要是推行了“三集中、两提高”。[3]

1．工业向园区集中

①合理引导产业聚集。按照“布局合理、产业聚集、用地集约”的原则，科学制定开发区规划，确定发展方向，划分功能分区，完善各功能区的基础设施，使进区项目找准位置，尽快开发建设生产，形成产业链，避免散乱建设，降低土地使用效益。

②鼓励企业“退二进三”。对占据市区黄金地段低效用地的企业，按照城市规划要求外迁到园区发展，或进行产业结构调整，腾出土地发展现代服务业。2001年以来，中心城市搬迁企业100多家，置换土地400余公顷。

③提高用地门槛。变“招商引资”为“选商择资”，严格执行国家产业政策，对不符合产业政策及高耗能、高污染的新建项目不予批准用地。

2．农民向城镇集中

按照镇村工业向开发区集中、农民居住向镇区集中、重点建设区域中心镇的发展思路，根据国家有关规定，将原来的73个镇缩并为50个镇，并重新编制了小城镇发展规划，通过税收分成等激励措施，引导新上镇村工业项目集中到开发区，实现资源共享，有效避免了基础设施重复建设。同时，坚持因地制宜、分类指导，加快推进新农村建设，改善农村居住环境，提高农村土地节约集约利用水平。

①对规模大、经济条件一般的“空心村”，不再批准新宅基地，按规划拆旧翻新，连片建设，使村庄建设朝着节约土地、美化环境方向发展。全市已整治“空心村”670个，拆旧房盖新房2万余户，节约土地330余公顷。

②对经济落后、位置偏远的小村、弱村，支持强村、强企打破村界实行兼并，利用宅基地指标统一规划建设村民小区，集中安置被兼并村的村民，既改善了农民居住条件，使弱村脱贫致富，又促进了强村、强企发展。目前，全市实行强村、强企兼并弱村庄50多个，集中建设居民楼60幢，节约土地130余公顷。

③按照统筹城乡发展的要求，对有条件的镇村，积极开展城镇新增建设用地增加和农村建设用地减少挂钩试点。

3．住宅向社区集中

①加快城中村改造步伐。结合城市发展规划，确立了“力争3年、确保4年完成市区主要城中村改造”的工作目标，出台了《市区村庄改造暂行办法》，制定了一系列优惠政策，加大了城中村改造工作力度。在具体改造工作中，按照“改出新社区，改出新景观，改出新产业”的要求，加强规划指导，实行整体搬迁、成片开发，确保公共基础配套设施与住宅、商业项目同时开工、同时交付使用，既解决了群众的后顾之忧，又促进了城市建设和土地集约开发，目前，全市有59个村庄编制完成了修建性详细规划，规划总建筑面积1 506公顷，平均规模约25公顷。据粗略测算，改造后的城市土地利用率比改造前提高了5倍多。

②提高集约开发水平。在城市建设特别是住宅建设上，始终坚持整体成片开发，规定房地产项目规划建筑面积3公顷以上的土地予以拍卖，有效杜绝了零星开发造成的配套不全、用地粗放等问题。近几年来，市区新建住宅小区规模普遍在5公顷以上。同时，在不影响城市景观的前提下，适当提高建筑容积率和居住人口密度，提倡高层，控制低层，鼓励建设地下停车场。2000年以来，市区先后建起10层以上住宅楼200多幢，比以往建设7层住宅楼节约土地30％以上。

4．提高土地集约利用指标

为促进企业节约集约用地，威海市建立健全了土地集约利用指标控制体系，坚持一手抓控制、一手抓引导，取得了较好成效。

①严格控制土地利用。出台了工业用地集约利用控制标准，对全市30种不同工业项目的投资强度、容积率、建筑密度等标准进行了详细规定。国土资源等部门严格用地和项目审批，凡是不符合国家、省和威海市土地集约利用控制标准的项目用地，坚决压缩用地面积或不予批地。

②积极鼓励集约用地。对企业利用原场地增加投资、扩大生产规模而增加建筑容积率、提高土地利用率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。通过严格把关和政策引导，全市工业企业的集约用地意识有了很大提高，涌现出一批节约集约用地的典型企业。如文登市万得集团为节约土地，厂房建到5层，容积率达到2．1，远远超出了国家规定的纺织业≥0．6的容积率控制指标；经济技术开发区华盛（三角）轮胎厂平均每公顷投资强度达到8 400万元。

5．提高市场化配置水平

①建立土地储备制度，垄断土地一级市场。各市国土资源部门都成立了土地储备中心，通过收回、收购等方式，逐步将企业搬迁腾出的土地、政府收回的违法用地等纳入政府土地储备，根据市场情况适时推向市场。

②建立健全国有土地使用权“招拍挂”出让制度，实现土地资产最大价值。2002年，全面建立了国有土地使用权“招拍挂”出让制度，对商业、旅游、娱乐、房地产开发等经营性用地，实行“招拍挂”出让。(www.xing528.com)

③建立地价管理制度，有效防止国有土地资产流失。1998年，威海市建立了土地级别和基准地价制度。随着经济的发展和城市基础设施状况的改善，2001年、2004年又对土地级别和基准地价进行了两次调整，使地价水平与经济发展水平相适应，保证了国有土地资产的保值和增值。

9．5．2 城市土地集约利用内部挖潜中存在的问题

虽然城市土地集约利用是一个不断发展、思路不断进步的过程，但仍然存在难以回避的问题，尤其是对经济利益的过分追求必然产生的外部性问题。

1．基础设施面临巨大压力

环翠区大量建于20世纪七八十年代的居住区，随着人们对居住标准、环境配套、文化活动设施等各方面要求的进一步提高，基础设施面临的压力越来越大，在市政设施方面虽然经过20世纪90年代的重点建设，威海的供水、供电、供气和污水处理能力有了长足的提高，但仍然不能满足居民的需求，特别是交通的状况，随着机动车拥有量的快速增长，市区交通问题及停车问题越来越严重。

2．城市拆迁矛盾加剧

随着城市建设不断推进，城市房屋拆迁量越来越大，拆迁过程中的拆迁主体与拆迁对象之间的矛盾不可避免地发生。主要原因：一是政策法规不够衔接，补偿价格争议较大；二是补偿价格不能因时而变，与市场价格有较大的差异，被拆住户重新购房困难；三是历史遗留问题解决乏力，城市拆迁中无证明房屋所占比例较大；四是拆迁操作不够规范。

3．传统社区面临解体和重组

城市内部更新带来产业结构调整、用地结构转换和人口结构变迁，城市面临着物资空间和人文空间的大变动和重新构建。社区作为集聚在一定范围内的社会群体和社会组织以及社会生活共同体，社区居民在心理上有认同感和归属感。城市更新改造使传统居住文化全被冲破，而新的居住文化环境和文化氛围又很难在短时间内建立起来，带来文化心理的失衡和社区结构的衰败。这也成为社会稳定的重要问题。

9．5．3 新增建设用地集约利用中存在的问题

威海市的城市建设和社会的快速发展，城市用地扩展速度也随之加快，同时暴露出许多问题。

1．城市用地扩展中违法用地依然存在，造成重复搬迁

违法用地大量存在使城市土地利用在扩展中变得无序和盲目。城郊结合部（尤其是工业园区）是违法用地的主要区域，征而不用和未征先用是主要方式，造成大量土地闲置和浪费。

2．占用耕地严重，征地矛盾突出

城市用地扩展中所占用的农用地大多是耕地，且征地过程中补偿标准不统一、历史遗留问题解决乏力、保障措施不够配套、具体操作不够规范等原因极大损害到农民的利益，进一步影响社会稳定。

3．开发区的设立造成部分土地闲置

开发区是转型期城市用地扩展的主要方式之一，它一般走的是外延扩张、数量增长的道路。自1992年以来，掀起开发区热，一些开发区随意占用大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，损害国家和农民利益。基础设施、资金投入及政策不配套等原因，已造成大量土地闲置。此外，由于竞争的需要，土地价格甚至低于征地成本，极不利于土地集约利用。

4．存在随意圈占土地现象

在快速城市化阶段，适时调整土地利用规划，增加用地指标是必要的，但不能不切实际，将摊子铺得过大。导致这种现象的主要原因：一方面，以政府主导下的城市化进程将计划经济工作惯性融入其中，政府对经济发展的追求必然导致粗放外延式的发展道路；另一方面，农村土地产权制度虽然确立，但在实施中不够完善，对土地权利的界定及对权利人权利的保护也在政府强大的计划色彩下非常脆弱。快速经济发展也增加了农民对土地的预期收益，土地征用中的矛盾不断加剧。

5．经济增长方式粗放

虽然目前我国正在逐步实行市场经济体制，但由于过去长期实行计划经济体制，投资主体往往是各级政府，投资意识和行为脱离企业经营规律和市场需求，往往在争项目、要投资上下功夫，常常以牺牲土地资源为代价换取一时的经济发展。在规模上求大、在结构上求全、在效果上急功近利，大量资金流入低水平、低效益的重复项目建设。长期以来，由于土地管理是以保证项目用地为主要目标的，土地配置主要是划拨方式，土地的国情意识、节约集约用地意识尚未全面树立，因此在用地行为上，普遍存在多占地、占好地的现象，导致对建设用地特别是城镇建设用地的低效利用甚至闲置。因此，计划经济体制和粗放经济增长方式，是土地粗放利用的根本原因，严重影响着土地的集约利用。