建设用地集约利用潜力分析

9．4．1 节约集约用地潜力的内涵

节约集约用地潜力，是指在特定的技术经济条件和规划要求下，当前的土地利用节约集约程度与最佳节约集约程度之间的差值，能够体现出当前土地利用的一种潜力状态。其中，土地节约集约利用程度是指土地开发利用在结构合理、功能正常发挥的前提下，一定比率的投入产出关系。最佳集约度是指在特定的历史时期和特定的经济技术条件下，土地利用所能够达到的最优化的土地集约度。通过一定的土地利用技术手段和经济管理措施可以使土地的节约集约利用程度进一步接近最佳程度，节约集约利用潜力的大小取决于目前的土地利用程度、未来一定时期内经济发展速度与科学技术应用程度。

节约集约用地潜力，与目前土地节约集约利用程度呈负相关，如果目前土地的节约集约利用程度很高，那么节约集约用地潜力就较小；与经济发展速度、技术应用程度呈正相关，经济发展速度越快和科学技术水平越高，对土地利用能力也就越强，那么相应的节约集约用地的潜力也就越大。可见节约集约用地潜力是随着经济、社会的发展和技术的改进而不断发展变化的，但在短时期内是稳定的，即不同的历史时期有不同的土地利用水平和针对特定时期的节约集约用地潜力。

9．4．2 城镇用地集约利用潜力

城镇用地集约利用潜力是指现状城镇用地面积与现状城镇用地上的总产出按规划期建设用地集约、节约利用规划标准需要承载的土地面积间的差值，这部分土地实际上在规划期内通过内涵挖潜，充分利用闲置用地、空闲用地、低效用地等，满足了规划期区域社会经济发展对城镇用地的需求，可视为节约出来的用地。

9．4．2．1 潜力来源

①现状用地范围内的空闲、闲置用地和批而未供的土地。闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地；空闲土地是指城镇建设用地中处于空闲状态的土地，主要包括无主地、废弃地，因单位撤消、迁移和破产等原因停止使用的土地。截至2012年底，威海市存量建设用地共计679．36公顷。其中，闲置土地236．37公顷，占存量建设用地总面积的34．79％；空闲土地442．99公顷，占存量建设用总面积的65．21％。

②已利用但利用强度不够的土地。该类用地多位于城镇旧城区，时间和过程因素在潜力评价中至关重要。城镇用地作为不同历史阶段土地利用成果的沉积，随着经济社会的发展，对集约利用的标准有所差异，所以在任何阶段都存在过时、低效利用的土地。

③利用效益不好、需要进行结构性调整的土地。这类土地主要是由产业结构调整造成的。在发展较快的地区，城镇产业结构变化快于土地利用结构的变化，由此导致部分土地利用效益下降。目前这部分土地集中表现为城镇中传统的工业企业用地，由于不适应城市产业结构变化的市场需要，企业效益低下，土地利用效益很低。

9．4．2．2 潜力测算

规划人均建设用地指标，应根据《山东省建设用地集约利用控制标准》的规定，详见表9－12、表9－13。

表9－12 城市建设用地规划控制指标

注：人均建设用地指城市建设用地与常住人口的比值，人均绿地面积指绿地与常住人口的比值。

表9－13 建制镇建设用地规划控制指标

注：人均建设用地指城镇建设用地与常住人口的比值，人均公共绿地面积指公共绿地与常住人口的比值。

2012年威海市总人口达到253万人，根据预测，2030年威海市总人口将达到322万人，详见表9－14。

表9－14 威海市人口预测结果 （单位：万人）

1．城市用地集约利用潜力

2012年城市面积为16612．56公顷，人均用地面积为100．47平方米。

采用规划指标法，对2030年城市用地需求量进行预测，规划期城市用地集约潜力按下列公式预测：

U潜＝U基－U

式中：U潜为城市用地集约利用潜力；U基为基期年城市用地面积；U＝P0A0／10 000，U为规划期城市建设用地规模，P0为规划期城市人口，A0为规划期城市人均用地标准。

环翠区人均用地标准取值110平方米／人，文登市、荣成市、乳山市人均用地标准取值120平方米／人。威海市城市用地已经不能满足经济发展和人口增长的要求，不仅没有潜力，而且需要大力增加，结果详见表9－15。

表9－15 威海市城市用地潜力测算 （单位：公顷）

2．建制镇用地集约利用潜力

2012年建制镇驻地面积为9132．78公顷，人均用地面积247．17平方米。按照人均建设用地标准为135平方米／人，2030年建制镇集约利用潜力为2 438．18公顷，结果详见表9－16。

表9－16 威海市建制镇用地潜力预测结果 （单位：公顷）

城镇建设用地潜力的意义在于提高土地利用率，从另一个角度解决经济发展对建设用地扩张的需要，从而减轻建设占用耕地的压力。威海市目前正处于一个经济快速发展阶段，对土地的需求日益增加，土地利用方式也不断变化。随着居民生活水平的提高，对于供水、供电、交通用地等各项基础设施的需求日益增加，全市城镇可挖掘的潜力将远低于以发展城镇各项基础设施与日益增加人口用地需求，所以有必要在目前的基础上新增城镇建设用地。

9．4．3 农村建设用地集约利用潜力

农村居民点用地集约利用是当前土地利用研究中的热点问题，而农村居民点用地集约利用的潜力研究更是重中之重。结合农村居民点利用现状，开展农村居民点用地整理，充分挖掘现有农村居民点用地潜力，可依农村居民点用地的节约集约，促进农村居民点整合，改善农村居民生产生活条件，更有利于增加耕地面积，实现农村土地可持续利用，缓解部分建设用地压力，优化全市土地利用结构和建设布局。

9．4．3．1 农村建设用地现状

威海市现辖1区3市，50个镇，2 541个行政村。据土地利用变更调查资料，2012年农村居民点用地为35 391．90公顷。2012年常住总人口249．09万人，其中农村人口131．13万人，占常住人口的52．64％，人均占地214．47平方米。

2011年，全市农村人口123．77万人，44．84万户，户均人口规模为2．76人；100％的村庄进行了规划（表9－17）。

表9－17 2011年各区县农村居民点情况 （单位：人／户、％）

从表9－17可以看出，全市户均人口规模最高的是环翠区，为3．09人／户；最低的是文登市，为2．60人／户。全市都进行了村庄规划。

2012年，全市农村居民点用地面积34927．67公顷，占土地总面积的6．03％。各区县农村居民点用地分布不均（表9－18、表9－19），文登市最高占全市的29．94％，环翠区最低占17．60％。

表9－18 2011年各区县农村居民点用地分布情况 （单位：公顷、％）

表9－19 2011年各区县农村居民点用地现状 （单位：公顷、万人、平方米／人）

9．4．3．2 农村居民点用地动态变化

土地利用变化在一定程度上反映经济社会的发展变化，农村居民点用地的变动映射了农村社会发展的变化。长期以来，农村居民点用地主要随人口的变化而变化。随着社会经济的快速发展，特别是改革开放30多年来，农村社会经济结构发生了剧烈的变化，农村居民点用地呈现出许多新的特点，主要表现为用地规模、人均用地数量等方面的变化。(www.xing528.com)

从全市农村居民点用地规模变化情况看，农村居民点用地面积由2001年的28 200．60公顷，增加到2011年的34 927．97公顷，期间增加6 727．37公顷，年均增加611．58公顷；人均农村居民点面积从2001年188平方米增加到2011年的282平方米（表9－20）。

表9－20 2001～2011年威海市农村居民点用地变化 （单位：公顷、万人、平方米／人）

从表9－20可以看出，2001～2011年全市农村居民点用地量总体呈上升趋势，人均农村居民点面积也同步上升，说明农村居民点面积增长速度快于人口增加速度。近年来，农村居民点用地除建房占地不断增加外，生产用地、公共设施用地、街巷道路用地等所占比例逐步增加。

从各区县农村居民点用地规模变化看，各区市都有明显增加，其中增加最大的为环翠区，其次为荣成市，增加最少的为文登市。

表9－21 威海市农村居民点用地变化情况 （单位：公顷、％）

从全市人均农村居民点面积变化情况看，全市农村居民点人均用地面积总体上呈增长趋势，从2001年的188平方米增长到了2011年的282平方米（图9－7），人均增加了94平方米，增长50．00％。尤以2008年增长最为迅猛，从2008年的人均214平方米上升到2009年的252平方米，一年间人均增长38平方米。

从各区县农村居民点用地人均变化情况看，2011年和2001年相比，各区县人均农村居民点用地都有不同程度的增加，从大到小依次是环翠区、荣成市、乳山市和文登市。自2001年以来，全市农村居民点人口由2001年149．65万人下降到2011年123．77万人，减少25．88万人，年均减少2．35万人，而同期农村居民点用地面积却增加6 727．37公顷，致使人均用地不断扩大。

图9－7 威海市农村居民点人均用地变化趋势

表9－22 威海市各区县农村居民点人均变化情况 （单位：平方米、％）

9．4．3．3 农村居民点用地存在的问题

改革开放以来，农村经济快速发展，农户收入逐渐增加，农民改变生活环境、提高生活质量而修建住宅的欲望也越来越强烈。由于规划和管理滞后，农村居民点用地粗放式外延扩张，村内不少空地和老宅基地得不到有效利用，形成了“空心村”。全市农村居民点存在的问题主要有以下几点：

1．村内用地结构松散，闲置土地比例高，集约化程度低

长期以来，农村居民点建设处于无规划指导的自发建设状态，普遍造成“空心村”或“满天星”式的自然村落现象。村民随意选址建房，家庭作坊式的小工厂与住房交叉布局，结构混乱；村内大量小面积零散土地闲置，土地利用率低，造成了土地资源的严重浪费。很多村庄还不同程度出现了四周新、中间破、危房荒地处处有的“空心”现象，造成了土地资源的浪费。

在农村城镇化建设热潮的推动下，许多村庄建设脱离了土地利用总体规划，不顾条件和实际，只图数量而不图质量，低水平发展，其建设过程也像小城镇发展过程那样，注重增量土地的发展，忽视存量土地的挖潜，也就是说，重外延疏内涵。同时，随着农村生活水平的提高，农民建房需求量增大，且农村已不再满足于“土胚墙，砖瓦房”的居住条件，纷纷迁到村外，建起了讲面积、讲排场、讲方便的“乡村别墅”，造成大量土地浪费。

2．生产与生活用地混杂，农村居民点用地无功能分区

由于农村居民特有的生活特点，生产用房与生活用房不可分割。村庄内部的宅基地、空闲地、生活用地与农用地为主的其他用地相互混杂，这种松散无序的布局不仅将农用地分割得支离破碎，而且使非农建设用地不能积聚成片。村庄基础设施建设普遍薄弱，功能混杂，缺乏公共活动场所。由于农村个体、集体经济的发展，家庭作坊式的小加工厂以自家住房为主；集体工程往往夹在住宅区内，使得农村居民点的生产、生活双重性非常突出，其中噪音、污水、废弃、粉尘对农村居民点居住环境污染很严重。这样的用地环境对农民身体健康危害很大，也对农村社会经济的可持续发展带来很大的威胁。

3．村庄建筑密度大，建筑质量差，生活环境恶劣

在农村居民点中，特别是历史较长的老农居，以木式结构和砖木结构的建筑物为主，由于长期失控及居住人口不多，已显得破烂不堪，原来的居住主人现在绝大部分已搬入新宅或中心城镇，这些建筑物的居住使用价值已相当小，而且作为生产用房也很难符合有关标准。在这些居民点中，公共设施很不完善，建筑密度大，村内路窄巷小，而且七拐八弯。另外，农村居民点排水不畅现象十分普遍，不仅没有建暗沟，连明沟也未设置，或是有排水沟，但没有定期清除淤泥，一旦遇到大雨，雨污合流，顺地蔓延，既影响美观，又使得村内卫生恶劣化。

从以上对农村居民点用地现状的分析可以看出，农村居民点用地“散、多、乱”现象已成为建设社会主义新农村的桎梏。土地是农民最重要的生产资料，也是农业、农村发展最重要的物质条件。制定和实施乡村建设规划，节约和集约利用土地，发挥农村土地资产的作用，是解决“三农”问题的有效途径。

9．4．3．4 潜力来源

全市农村建设用地集约利用潜力分为两大类。

1．农村居民点

全市农村居民点用地的整理（复垦）潜力较大。一是人均用地面积过大。如果降低人均用地，可以腾退出大量用地。这部分土地的潜力实现的关键在于途径和过程。二是随着城镇化发展，规划期内农村人口大量进城，从而会出现大量农村闲置土地。三是农民收入逐步增加，改善提高居住条件的意识逐渐增强，部分村庄已经具备了建设社区型住宅的条件，村庄内部适度集中，村庄之间相互合并。这种潜力来源很大程度上受农民财产权利和整理资金来源限制。

2．各类废弃工矿用地

涉及面较为广泛，包括土地权源清楚且图表与实地一致的砖瓦窑厂、废弃公路，以及学校、卫生院、农贸市场、原镇机关等其他各类低效利用的农村建设用地。

9．4．3．5 潜力测算

《威海市农村建设用地挖潜利用规划》中潜力的分析测算来自对部分土地开发整理项目分析和对典型项目实地调查，又结合各市区土地现状资料、自然经济条件以及农村建设用地整理影响因素的分析。根据规划，威海市各市区农村建设用地整理潜力详见表9－23。

表9－23 威海市农村建设用地整理潜力

（续表）

9．4．4 交通用地集约利用潜力

存量交通用地集约利用潜力是指现状交通用地面积与现状交通用地上的承载量，按规划期建设用地集约节约利用规划标准需要承载的土地面积间的差值。这部分土地来源于规划期内的内部挖潜。十几年来的交通虽有较大发展，但仍存在总量不足、质量不高、能力不够的问题。在今后的交通建设中，应充分考虑土地利用空间布局与交通容量分配的关系，通过土地利用布局调整，合理分配交通流量和布局交通线路，一定程度上满足规划期区域社会经济发展对交通用地的需求后，置换出来的土地可视为节约出来的用地。

潜力测算：

Yt＝S－（G×Bt）

式中：Y为可挖掘潜力，S为基期年交通用地面积，G为基期年GDP，B为规划年t单位GDP交通用地控制标准。

根据《威海市统计年鉴》，2012年全市生产总值达到2 337．86亿元。

结合威海市实际，按照威海市2030年单位GDP交通用地达到7．0公顷／亿元控制，则交通用地集约利用潜力为

Y2030＝5 337．30―（2 337．86×7．0）＝－11 027．72（公顷）

城市的基础设施是城市经济、社会和文化活动的载体，是城市生存与发展的基础。现代化城市要求建立完备、齐全和优良的基础设施系统。随着威海市城市化进程的加快，基础设施用地特别是交通用地面临较大压力。通过上述分析，现有交通用地满足不了威海市社会经济发展的要求，有必要在目前的基础上增加交通用地的投入。