土地利用规划的未来发展趋势

作为一门应用学科，土地利用规划研究的进展总是与我国各级土地利用总体规划修编工作开展的进程有不可分割的关系。

1．5．1 土地利用规划的基本问题

1．“反规划”的理念

张春柱等人（2010）以重庆市巫山县为例，运用景观安全格局分析方法和地理信息系统空间分析方法，将反规划思想与传统土地利用规划方法相结合，建立高、中、低三种不同安全水平的生态基础设施，然后进行土地控制分区，并制定相应的土地管理导则；调整各土地利用类型的空间布局。张占录（2010）以北京市10个远郊区县进行实证分析，结果表明采用生态学指标能较好地体现其土地利用数量、空间结构以及分异特点和规律。土地利用均匀度指数、组合类型因子数量等与土地利用多样性指数大体上呈现正相关关系，而土地利用优势度指数、土地利用集中化指数与土地利用多样性指数基本上呈负相关关系。土地利用规划中应该强化生态理念，采用生态学方法对土地利用结构进行分析。

2．参与式规划的理念

张晓平等人（2010）采用社会调查方法、会议方法、统计方法、案例分析方法等探索了县级土地利用规划空间布局公众参与模式，构建了基于公众参与的土地利用规划空间布局的组织模式和方案编制程序。周方鑫等人（2010）认为认清小流域参与式土地利用规划（PLUP）与现有土地利用总体规划的联系与区别，是实现两者有效衔接的关键，主要从目标、基本原则、规划方法、规划内容和实施等五个方面对二者进行对比研究，旨在为小流域PLUP与现有土地利用总体规划（县、乡级）的衔接以及为今后规划参与者编制PLUP培训教材提供一些参考依据。王利敏等（2010）从公众利益表达的培训机制和实现机制两方面架构了土地利用规划公众利益表达机制，最后指出要完善土地利用规划公众参与机制还需要规划的回应机制及公众参与的组织机制和激励机制的同步配套。

3．土地利用规划的不确定性

宋真真等人（2010）在不确定理论的基础上，剖析柳州市上轮规划存在的问题，从政策、经济、技术等方面分析了影响柳州市土地利用规划的不确定因素。针对这些不确定因素提出降低规划不确定性的措施，一是建立土地利用规划的动态系统，二是建立规划内容、规划空间及部门职能有机统一的规划系统，三是建立土地利用规划的弹性系统。

1．5．2 第三轮土地利用规划探索

1．规划认识

土地利用总体规划（2006～2020年）正处在实施过程中。胡存智（2010）指出新一轮土地利用总体规划开展的背景是工业化、城镇化快速推进，当前和今后一段时间，既要保证有足够的粮食食品安全空间，又要保证有足够的建设发展空间，还要有足够的生态屏障空间。这轮土地利用总体规划的修编重点是建立刚性与弹性相结合，能够分层控制的指标体系统筹各类用地，引导城乡用地合理布局构建优美的生态环境，系统安排国土整治，注重景观设计，制作新型规划图件，建立土地规划分类并转换基数，构建图数一致的规划控制体系，提出在新一轮土地利用规划编制中要用相应的政策保障规划措施，具体包括：形成落实科学发展观、统筹协调的用地观念；科学决策，保障规划的科学性和可操作性；做好与相关规划的衔接。王希营（2010）针对第三轮土地利用总体规划修编，提出了应该注意的问题：一是各级规划明确分工，衔接有序，当上下级规划采用的基期年不一致时，就需要对基数转换、增量指标的调整等做好说明，防止出现规划指标衔接上的漏洞；二是要增强规划修编“刚性”和“弹性”的结合，从而适应社会经济快速发展的需要，增强规划的可操作性；三是充分运用和落实二次调查成果，提高土地利用数据的准确性；四是全面落实好城乡建设用地增减挂钩政策；五是建设“查、用”并举的规划数据库，通过数据库来实现对土地利用规划图件的查询、各种土地利用数据的快速查询、统计汇总和快速传输，便于规划实施管理；六是做好与相关规划的协调衔接；七是增强规划的权威性；八是完善实施保障体系。盛乐山（2010）指出新一轮土地利用总体规划编制和实施的工作重点：一是坚持统筹城乡发展，科学布局城乡建设用地；二是坚持刚性和弹性相结合，规划发展必需空间；三是坚持节约集约用地，促进资源高效利用；四是坚持推进农村土地综合整治，优化农村土地利用；五是坚持严格实施规划，促进土地合理利用。

2．规划趋势

董作继（2010）认为目前第三轮土地利用总体规划尚在进行之中，适应经济社会发展的深刻变化，结合新一轮规划修编和实施，规划理念、规划体系、规划方法、实施制度等将发生重大变革，加快建设符合我国国情的现代土地利用规划制度意义重大。他将建设符合中国国情的现代土地利用规划制度的核心理念归纳为依法规划、科学规划和民主规划，进而对三个核心理念进行阐述与分析。李倩（2010）在“我们需要什么样的规划——土地利用规划继承与发展研讨会”综述中指出，规划体系整合的现实选择应是实现多种规划的共存与融合，即针对不同层级政府的事权配置需求，明确不同层级区域的规划功能定位（欧名豪）。破解各种规划交叉重叠以及矛盾的出路在于规范各类空间规划，逐步构建符合我国国情的空间规划体系（蔡玉梅）。应尽快建立规划的动态评估机制，实行滚动修编，建设与完善管理制度（文森）。胡静等人（2010）建立一个中央政府和地方政府关于土地利用规划制度创新的博弈模型，分析出博弈过程中的决定性因素，证明中央政府和地方政府的行为在理论上可以达到平衡，但实际情况是中央政府对违反规划的惩罚措施并不具有实质的危险，造成中央政府强化监督的力度和地方政府违法规划的力度都将大大超过理论值。认为通过制度创新改变保护耕地、限制建设和经济发展的关系才是土地利用规划制度今后发展的方向。通过对土地利用规划制度进行创新，解决土地用途管制与经济发展之间的矛盾，为此中央政府必须积极营造鼓励地方政府创新的环境，调整二者在创新收益上的分成比例，降低地方政府制度创新的成本，达到地方政府积极创新、中央政府支持创新的双赢局面。

3．国际经验借鉴

高平等人（2010）总结发达国家空间规划体系下土地利用规划的“四大典型模式”（日本模式、英国模式、美国模式与德国模式），进而结合我国实际情况，对影响土地利用规划模式的“四大因素”（行政体制、经济体制、资源禀赋与经济发展阶段）进行分析，在此基础上提出我国土地利用规划模式构建的四个着眼点：与现行法律相协调的土地利用规划法制建设，与行政体制相适应的土地利用规划体系，与经济体制和发展阶段相适应的土地利用规划内容，以及与资源禀赋相适应的土地利用规划重点。王玉波等人（2010）总结粮农组织（FAO）、俄罗斯、美国、德国、英国、日本等国家土地利用规划的四个共同特点：一是规划体系完整，二是重视处理好经济发展与人口、资源、环境的关系，三是关注就业、基础设施建设等问题，四是制度化和法制化。同时将发展趋势归纳为：社会文化与生态环境问题越来越成为土地利用规划的主题，规划理论的复合化，规划内容的综合化，规划手段的信息化，规划中公众参与和政治参与有机协调。针对我国国情，提出土地利用规划的七点建议：一是结合本国国情，尽快制定和完善土地利用规划的法律体系；二是转变中国土地利用规划重指标轻策略的弊病，增强土地利用规划的可操作性；三是从规划区域的空间特点出发，协调和平衡空间结构关系；四是土地利用规划的各个环节都应该引入公众参与；五是建立控制性规划、指导性规划和建筑施工规划三级规划体系；六是形成适合我国国情的土地利用规划体系的理论与方法；七是建立集中统一的规划编制队伍和实施的管理机构，强化规划的宏观调控职能。

4．两规协调

城市规划与土地利用规划整合方面，以上海市、深圳市和重庆市率先开展“两规合一”实践为基础，研究“两规合一”。胡俊（2010）认为城市总体规划与土地利用总体规划的冲突与矛盾是近年来城市规划实施中遇到的突出问题之一。首先，从指导思想的“攻与守”、工作内容的“城与乡”、发展规模的“松与紧”、空间布局的“近与远”四个方面阐述了“两规”的差异与矛盾。其次，总结了上海市“两规合一”实践中的基本做法：一是坚持空间战略引领，对接国家战略要求和按照上海特大规模城市发展规律，构筑多中心、多层次的大都市区空间战略布局；二是坚持城乡统筹，在建设用地规模紧约束条件下推进上海城乡一体化与郊区城市化，形成结构合理、流量适宜、布局有序的全市规划建设用地分布格局；三是坚持生态优先，充分发挥基本农田、生态林地等保护手段，控制城市增长边界，预置布局和永续维护高品质的城市绿色生态空间格局；四是坚持转型发展，按照“盘活存量、用好增量、提高质量”的方针，推进城市建设用地的节约集约利用；五是坚持管理创新，建立全市城乡建设用地“一张图”管理流程，在统一的土地数据底板上对各类建设项目进行“三线”管理。最后，对“两规合一”后城市规划在管控能力、配给能力、政策能力和实施能力等方面的新变革进行了探讨。(www.xing528.com)

杜雁等人（2010）对深圳土地利用效能进行评价表明：一是深圳土地利用率逐年提高，与城市发展规律基本吻合；二是工业区土地产出低，土地租期与产业结构调整严重失衡；三是特区内外的土地利用效能差异明显；四是土地出让制度有待完善。进而对城市转型为国土与规划管理提出的新要求进行分析，认为城市转型要求整合战略土地资源、进行工业区改造、提升城市服务水平、地上地下综合开发。分析了土地与规划两条线管理的弊端是难以实现特区内外一体化的发展战略、多元分区模式导致城市始终缺乏统一明确的管理标准、规划与国土两套统计方式难以协调、地下空间是规划与国土管理的盲区。在此基础上，提出了规划国土“双平台”管理创新的实现措施：一是对农村集体土地进行确权，建立适当的土地转让合股制度；二是加大产业园区整合力度，提高产业用地使用强度；三是针对土地使用的不确定性提出“白地”规划与管理模式；四是增加土地销售的预评估环节，五是试点包括地下空间在内的土地银行。

谢从朴等人（2010）从重庆市土地流转的实践出发，总结重庆土地流转包括土地入股建立土地股份公司的“土地换保障”，村、镇建立农村土地流转服务中心，将自发的农地流转变成有组织的流转三种创新性探索。以重庆垫江县为例，总结了重庆城乡空间统一规划的步骤，一是预测垫江县总人口，二是根据城乡统筹发展要求确定城乡空间总体发展战略，三是确定城镇和乡村建设用地面积，四是计算全县建设用地剩余量。最后根据发展战略分配剩余建设用地方案，实现了城乡规划一张图。

1．5．3 信息管理技术

在土地利用总体规划信息系统方面，第三轮土地利用总体规划实现了规划数据的信息化。国土资源部发布了市、县、乡级土地利用总体规划数据建设标准，各地以二次土地调查数据为基础，建立了2006～2020年土地利用总体规划数据库。基期要素包括基期土地利用数据和行政区划数据。按照国土资源部要求，县、乡两级规划数据库统一以二调数据作为基础，由于二调数据库采用的土地分类体系与土地利用总体规划数据库分类体系存在一定差异，需要对调查数据库进行地类转换。地类严格按照《土地利用总体规划数据库标准》及《第二次全国土地调查技术规程》规定的地类含义进行转换，转换前后农用地、建设用地、其他土地的面积保持一致。最终实现土地利用规划管理的自动化，通过规划信息发布子系统对社会发布土地利用规划信息，实现规划信息的社会化服务。

1．5．4 发展趋势

1．发展基于实践的“两规合一”的空间规划方法

空间规划作为政府行政管理的工具，与行政体制具有较强的关联性。“两规合一”的空间规划方法不仅是技术问题，更是体制问题。我国不同地区和层级具有不同的行政体制和地区特点，“两规合一”的模式会有所不同，但对用地分类、用地评价、用途分区、用途管制规则、规划实施管理等主题的研究是相同的。

2．建立空间导向的村级土地利用规划方法和技术体系

为满足农村土地管理以及日益精细的土地管理需求，实施导向的村级土地利用规划研究成为发展的趋势。村级土地规划通常采用1∶2 000为基本比例尺，这一大比例尺尺度下的土地利用调查、评价、预测和规划技术与中、小比例尺有所不同。针对村尺度规划技术体系包括土地调查与监测技术、土地需求预测与模拟技术、土地利用规划技术、村级土地利用规划标准等，需要展开深入的研究。

3．完善指标与空间并重的土地利用规划实施评价方法

从侧重单一的“结果评判”向关注多元的“过程检测”的理性转变，以及伴随此过程中技术—道德—综合的价值观评价是国际上土地利用规划实施评价的演化路线。从“指标评判”走向“指标评判＋空间评判”，从“结果一致性”评判走向“过程检测”的评价，是我国土地利用规划实施评价的路径之一。

4．加强可持续发展导向的土地利用规划环境影响评价方法

开展规划环境影响评价旨在实现区域可持续发展，不仅仅是生态方面，还包括社会评价和经济评价，因此有必要从广义的环境角度评价土地利用规划的环境影响。不同尺度的环境主题的识别与评价标准是深化土地利用规划环境影响评价的重要方面。

5．深化信息技术在土地利用规划中的应用

受基础数据影响等多种原因，信息技术在土地利用规划中局限于管理信息系统的研发，运用于土地管理实际的系统仍不多见。土地利用规划中数据库构建、规划方案的辅助编制、规划成果的多维表达、基于网络的规划管理系统研发等都需要应用信息技术，并需要以此推动土地利用规划编制与管理的技术水平。