发展历程与重要性：土地利用规划的制定与实施

1．3．1 土地利用规划概况

土地利用规划在我国是一门年轻的学科。我国的土地利用规划工作始于20世纪50年代，由前苏联传入我国，由于那时规划的主要目的是组织生产，所以大多数是在农场水平上的详细规划。从1986年我国颁布《中华人民共和国土地管理法》起，各级土地利用总体规划的编制工作在全国范围内部署和开展。1987年，随着“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”基本国策的提出，我国各地逐步开展全国、省、地（市）、县、乡（镇）5级土地利用总体规划（1986～2000年）的编制和实施工作，习惯上把这轮规划称为第1轮土地利用总体规划。1998年，《中华人民共和国土地管理法》的修订提高了土地利用总体规划的法律地位，同时，各地组织开展了各级土地利用总体规划（1996～2010年）的编制、修订和实施工作，这一般看作第2轮规划。中华人民共和国主席令第二十八号《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》之后，开展了新一轮全国土地利用规划（2005～2020年）的修编，一般看作第3轮规划。随着我国经济持续快速增长，城镇化、工业化进程不断加速，人地矛盾越来越突出，以资源浪费、生态环境破坏为代价的不合理的土地利用方式已经不能适应经济社会快速发展的需要，必须转变土地利用方式，保障和促进经济社会发展，人们已经开始着手思考新一轮土地规划的研究工作。

研究框架图

在我国学术界，对土地利用规划的概念的理解、认识有许多种，但总体归纳起来可作如下定义：所谓土地利用规划是指以经济、技术、法律等学科为基础，从某一特定区域的自然、社会、经济条件出发，在国家有关法规及方针、政策和计划的规范与指导下，根据市场需求，研究合理组织土地利用规律的一门科学。它一方面组织土地的合理利用，另一方面调整土地关系，做到在国民经济各部门、各用地单位间合理地分配土地资源，建立合理的土地利用结构与土地组织形式，在较少的投入下获得最大的经济效益、社会效益和生态效益。

土地利用规划按范围和内容，可以分为区域性土地利用总体规划、各行业用地内部规划及用地单位土地规划，其中土地利用总体规划是最为根本的土地利用规划。土地利用总体规划，是指在一定区域内，对全部土地的利用所作的空间和时间上的统筹安排及长远设想。它属于宏观性质的土地利用规划，目的在于加强对土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济的协调发展，为土地管理的其他工作提供指导依据。

在我国，土地利用规划是土地资源政府配置的一个重要措施。在规划过程中，政府通过规划许可和利用分区来限制土地使用者的土地利用选择行为，以消除使用者土地利用的外部性。同时，政府在规划中直接提供自然保护区用地、公共设施用地和国防用地等公共产品，来实现土地利用中的公众利益。因而，土地利用规划的制定是一个公共管理决策过程。对该决策行为过程中三个要素——决策主体、决策方式和决策行为规范，进行全面系统的认识和研究，对于制定科学、可操作和社会接受程度高的土地利用规划，具有重要的理论和现实意义。

1．3．2 土地利用规划特性

在理论方面，认为土地利用规划是一个社会制度、自然和经济条件等多种因素制约的复杂过程，必须按照土地适宜的用途去利用土地，同时按土地的最佳投资适合度去集约利用土地，综合考虑经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。

据考证，“规划”一词在我国学科中的使用始于20世纪50年代。旧有“规画”一词，但为打算谋划之意。1950年11月出版的《辞源（改编本）》尚无“规划”条目。1953年8月出版的《综合新词典》仅作“谋划”解。1954年前后的专业文献中已经出现“规划”一词。1961年版的《辞海（试行本）》已列出了诸如国家计划、地方计划、城市公共事业计划、企业计划等的条目，有趣的是它将“远景规划”和“长远计划”作同义解。到1979年，《辞源》已正式有“规划”词条，作“计划”解。可见，“规划”与“计划”在我国学术界用法并无严格界限，只凭习惯来区分。我国台湾1986年版的《百科大辞典（革新版）》有“规画”条目，同“规划”（planning），并明指为企业管理术语。人们习惯上将短期计划（5年以内）称为计划，将长期计划（10年以上）称为规划，例如通常所说的五年计划、十年规划等。另外，在规划界，由于与经济学科联系，“计划”与“规划”术语并用，但似乎又在做某种区别，这样也人为地造成外文专业文献中难以明断planning是计划还是规划，由此在概念上至今仍旧存在某种混乱。

从具体内容上看，土地利用是人类通过一定的行为，利用土地的特性来满足自己需要的自然、社会、经济、技术诸要素综合作用的能动活动，既反映了人与自然的关系，又反映了在土地利用中形成的人与人之间的关系。土地利用规划是从宏观的角度和战略的层面对国家或地区未来土地利用的全局性、长远性的总体谋划，反映的是国家或地区在土地利用上的总体利益和长远利益。因此，土地利用规划必须在综合分析土地利用内外环境的基础上，在经济社会发展战略的指导下，依据所拥有的土地资源，科学制定土地利用战略，全面指导土地利用的发展方向，包括现有土地资源的合理配置和未来土地利用的努力方向等，是对国家或地区土地利用全局性的、长远性的、具有战略指导意义的总体安排和部署。

土地利用总体规划具有以下几个特性：

1．综合性

综合性又称整体性或总体性。从规划对象看，土地利用总体规划针对的是区域内全部土地，而不是某一种用地；从规划任务看，土地利用总体规划关系到土地资源在各部门间的分配与使用，要综合各部门对土地的需求，协调各部门的土地利用活动，对土地利用结构和土地利用方式作出调整，使之符合经济和社会发展目标，以促进国民经济持续、快速、健康发展；从规划内容看，土地利用总体规划以土地利用安排为核心，也包括对土地开发、整治、保护的综合安排。

2．战略性

土地利用总体规划，特别是全国、省级和地（市）级土地利用总体规划，侧重研究解决一些重大的战略性问题，如国民经济各部门的用地总供给与总需求的平衡问题、土地利用结构与用地布局的调整、土地利用方式的重大变化等。乡级土地利用总体规划需要落实地块的规划用途，它是以土地用途分区的方式出现的，一般不涉及具体确定土地使用单位或个人使用土地的范围、经营方向或用地的内部规划问题。

3．权威性

土地利用总体规划依法由各级人民政府编制，通过国家权力保证其实施，对于违反土地利用总体规划的土地利用行为要追究其法律责任，因此不同于行业或者部门用地规划。(www.xing528.com)

4．控制性

土地利用总体规划的控制性主要表现在两个方面：从纵向讲，下一级的土地利用总体规划受到上一级土地利用总体规划的控制和指导；从横向讲，一个地区的土地利用总体规划对地区内国民经济各部门的土地利用起到宏观控制作用。

5．长期性

土地利用总体规划是对与土地利用有关的重要经济、社会、环境问题的长期变动趋势的预测，据此制定土地利用规划方案，拟定战略性的方针、政策和措施。由于土地利用对经济、社会、环境的影响是长期的、渐进的，有些影响（如城乡建设、土地开发等）是难以逆转的，调整土地利用结构与利用方式，使之达到预定的目标，也是长期才能实现的，这就决定了需要有一个长期的规划，以使土地利用的变化能与长期的经济社会环境发展演变过程相协调。

6．前瞻性

规划着眼点不是当前，而是未来。土地利用规划研究需要从宏观发展背景去预见和谋划区域未来土地利用的对策和思路，把握未来区域土地利用发展的态势，才能保持土地资源的可持续利用、社会经济的可持续发展，以及生态环境保护与持续改进。

土地利用规划研究的目的是科学制定区域土地利用战略，全面指导未来土地利用，实现土地资源的可持续利用，促进经济社会的全面协调可持续发展与生态环境的稳定和持续改进。面对经济社会发展新阶段的形势、任务及其对土地资源利用的总体要求，必须全面贯彻落实科学发展观，以节约和集约用地、严格保护耕地作为根本指导方针，落实最严格的土地管理制度，统筹兼顾，突出重点，正确处理发展与保护、需要与可能、局部与整体、当前与长远的关系，推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，促进经济社会全面协调可持续发展。加强土地利用规划研究，能够提高对区域土地利用的统筹协调作用，确保土地利用综合效益的最佳化，促进经济社会的可持续发展和生态环境持续改进。

1．3．3 土地利用规划的基本共识

土地利用规划的基本共识是指在进行土地利用规划研究时必须保持的共同观念，这种共同观念能够保证土地利用规划研究具有共同的价值判断和价值取向，是进行土地利用规划研究的前提和基础。土地利用规划必须保持的基本共识有国家意识、理性意识和忧患意识。

1．国家意识

土地利用规划反映的是国家在土地利用上的总体利益和长远利益，必须具有强烈的国家意识。这主要体现在三个方面。一是保障国家粮食安全的耕地保护。国家安全是首要的国家利益，粮食安全是国家安全的基础，因此粮食安全是国家利益的基础，必须坚决保护耕地以保障国家粮食安全。二是促进经济社会发展的建设用地合理需求。经济社会的发展需要以一定的建设用地作保障，合理确定建设用地的规模、结构和空间布局，协调城乡之间、区域之间的发展。三是促进生态环境稳定的生态用地保护。健康的生态环境既是土地可持续利用的组成部分，也是经济社会可持续发展的基本要求，需要适当的生态用地规模与布局作保障。总之，在土地利用战略中，必须具有强烈的国家意识，在耕地的保护、建设用地的保证和生态用地的保护之间需要综合协调，以实现国家在土地利用上的总体利益和长远利益。

2．忧患意识

当前及未来相当长的时间内，我国仍将面临巨大的人口、资源与环境压力。其中，人口的不断增长直接涉及对粮食的需求及国家粮食安全，因此耕地保护是最大的忧患；建设用地扩张是经济社会发展的必由之路，是经济社会发展到一定阶段的必须结果，但建设用地的扩张必然引起耕地数量的减少，在后备资源有限的情况下，为保障粮食安全，必须对建设用地加以控制；生态环境用地保护是经济可持续发展的基础，以牺牲生态环境为代价的发展将失去了发展的意义。因此，土地利用规划研究必须保持强烈的忧患意识，要始终保持与人口和生活水平相适应的耕地数量和质量以保证国家粮食安全，要科学引导并满足经济社会发展的建设用地的适度扩张规模，要基本保证全面建设小康社会要求的生态环境用地规模和合理布局。

3．理性意识

理性是指以理性判断、辨别真伪的能力和从理智上控制行为的能力。理性主义是近代哲学的起点，是近代科学形成和发展的基石。理性主义在社会各个领域、各个方面产生了决定性的影响，是现代社会的价值基础。笛卡尔认为，只有依据理性的方法才能获得真理。土地利用战略是对国家或地区未来土地利用的全局性、长远性的总体谋划，反映的是国家或地区在土地利用上的总体利益和长远利益，需要以理性的观点来冷静分析土地利用的利害得失并做出合理的选择，合理选择土地利用战略方向、目标和重点，追求的是经济效益、社会效益和生态效益有效统一。但是，土地利用除受到自然因素的影响外，还受到政治、社会、经济、文化等因素的影响，其中不乏非理性的因素。同时，土地利用战略更多的是反映国家的总体利益和长远利益，更加关注土地的可持续利用，而未来是通过预测来了解，隐含各种不确定性。因此，土地利用规划研究在合理把握有限理性的同时，必须充分考虑非理性因素和未来不确定性的影响，保证土地利用战略的科学性和未来导向性。