当时，从徐润和唐廷枢给李鸿章报告中，我们通过分析，隐隐约约已经发现出现了“官督商办”的端倪。比如，徐润在报告中提到轮船招商局之所以能够迅速崛起的原因：一是依靠政府的粮食补给业务，二是依靠中国低廉的劳动力成本，而政府在这两个方面给予其大力的支持。[16]由此，轮船招商局的最致命弱点也开始呈现出来——过度依赖官僚体系，总是期望通过特权达到挤压对手的目的，也为后来在轮船招商局中能够实行“官督商办”管理模式埋下伏笔。
轮船招商局在徐润、唐廷枢二人的经营下不断发展壮大，因此，二人在众多领域拥有一定的经营自主权。1883年，轮船招商局发生了严重的资金短缺，其中一个主要原因是徐润、唐廷枢擅自挪用轮船招商局自身的股本，造成其运营资金发生短缺。李鸿章以此为借口将徐润、唐廷枢驱逐出轮船招商局。此次事件造成的最恶劣影响是政府开始对企业家完全拥有企业的自主经营权感到不信任。盛宣怀入主轮船招商局，代表清政府向外界宣布，轮船招商局正式进入“官督商办”的管理模式，意味着以后在轮船招商局内部，企业家的经营权要处处受到官员的监督和制约。
在徐润、唐廷枢时期，轮船招商局还可以按照企业家自主经营的理念去发展；但是到1885年，盛宣怀入主轮船招商局后，虽然在企业内部还保留一定比例的商股，但是企业家再想要完全自主经营发展，已经不现实。
盛宣怀进入轮船招商局之前非常熟悉洋务企业经营章程，在1872年轮船招商局成立之初，他为其起草了《轮船章程纲要》，并随徐润、唐廷枢一起经营轮船招商局，为其后来独立主持轮船招商局积累了丰富的经验和人脉。[17]
盛宣怀入主轮船招商局后，第一件事就是改革企业内部的股份成分。他认为，徐润、唐廷枢时期轮船招商局为民资所控制，政府在一定程度上已经丧失了对轮船招商局的控制。由此，盛宣怀首先对招商局进行了人员改组，做到官员控制企业的经营管理权，商人在官员的监督下为企业的发展谋取利益。在处理企业的日常事务中要做到“专派大员一人认真督办，用人理财悉听调度”[18]，所有事关企业的经营、投资必须在督办的监督下才能实行，并要求加强督办在企业中的话语权。但是，为了保证轮船招商局能够拥有足够的资本，在招商局内部不能完全剔除民资，民资必须在官方控制企业的前提下，为企业发展提供做出贡献，做到“商集其资，民鸠其工，官总其成。”[19](www.xing528.com)
盛宣怀做的第二件事是紧密团结政府官员。盛宣怀上任后紧紧依靠李鸿章，甚至“职道受中堂深恩……如事权不移，无论在津在沪，总可督办”[20]。通过与李鸿章建立亲密关系，以求在朝廷建立一把有效的“保护伞”。李鸿章则通过盛宣怀在一定程度上控制轮船招商局，希望政府不用任何投资，就可以控制轮船招商局的利益，进而让政府牢牢掌握轮船招商局。
盛宣怀入主轮船招商局后，虽然在一定程度上保留了部分民资，但是企业的自主经营权已经不在企业家手里掌握。官与商在企业内部开始了争利、争权，官在企业控制权和利益分配中排斥企业家，导致在轮船招商局里拥有股份的企业家强烈要求“欲整顿商务，必先俯顺商情……一体准民间开设，无所禁止……全以商贾之道行之，绝不拘以官场体统”，[21]要求给予企业家一定的经营自主权。但是在“官督商办”的管理模式下，企业实际经营权被官员控制时，这种要求只能被驳回。
从盛宣怀进入轮船招商局的行为来看，代表了中国历史上政府对于商人经济实力过大的提防心态，是政府本身“不自信”的表现。当时晚清正处于内忧外患之中，任何不稳定的因素都极有可能引发“政治地震”。因此，当轮船招商局在徐润、唐廷枢时期，企业实际经营权由企业家自主掌握，政府感到非常不安全。由此，当李鸿章派遣盛宣怀以另外一种经营模式掌控轮船招商局时，代表的是政府对于企业家的提防、对于企业家自身极度不信任的态度。[22]
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