比较农村社会事业类产品的供给情况

改革开放以来，我国农村的教育、文化和医疗都经历过“消费者付费”阶段的乱收费困境，其间各种形式的搭车收费、加价收费等层出不穷、花样百出，不仅给群众带来沉重的负担，还严重影响了党群干群关系。随着供给制度的改进和完善，国家对农村地区的投入不断增多，这类问题得到基本改善。以农村教育为例，新中国成立后我国高度重视教育工作，但因为经济发展水平限制尤其是农村发展滞后影响，我国农村义务教育经历了“人民教育人民办”向“义务教育政府办”的发展历程，第一阶段解决适龄儿童“有学可上”“有书可读”的问题，第二阶段才解决城乡教育协调发展“上好学”的问题。在国家正式制定和实施义务教育“两免一补”（免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费）制度之前，农村教育中巧立名目乱收费现象比较严重，如辅导费、资料费、补课费、培训费、生活费、住宿费等，导致不少农村地区尤其是偏远山区的适龄儿童上不起学、上不了学，中途辍学的情况时有发生。从2001年国家免除中西部农村地区贫困生的书本费开始，义务教育开始向“义务教育政府办”阶段转变，尤其是2006年《中华人民共和国义务教育法》修订实施前后，2005年、2006年、2007年实现了农村义务教育的“三大步”跨越：“两免一补”政策享受对象从全国贫困生扩大到全国所有中小学生（见表3-10），生均投入增幅创历史新高（见图3-5），2007年达到41.70%和38.44%。修订后的义务教育法最核心的是强化了义务教育的公益性质，建立了由政府免费供给的制度。最大的亮点是在之前“以县为主”管理体制的基础上，进一步强化了省级政府的统筹责任：原来乡镇一级难负其责，就统筹到县一级，农村县一级财政困难无力承担，就加大省级责任，并明确了经费分担机制，由此从制度上解决了义务教育供给的根本问题。中小学生财政性教育经费投入和农村中小学生生均投入持续增加（见图3-6、图3-7），目前部分发达省区市已开始探讨15年制义务教育，这意味着今后农村高中也可能实现免费教育。而农村饮水制度正好与此相反，不仅反复强调百姓的交费问题，还一直强调县级政府统筹责任，前面已经论述过，有的地方已经下放到乡镇一级，导致责任主体不断被弱化甚至虚化，从人均投入看虽有增长，省级及以上补贴从最初的每年人均220 元左右提高到现在的600 元左右，但涨幅不大，几乎不能解决实际问题。

表3-10　农村义务教育“两免一补”政策实施进展

图3-5　1997—2018年农村中小学生生均投入增幅

图3-6　1997—2017年我国中小学生财政性教育经费投入

图3-7　1996—2018年我国农村中小学生生均投入

之前农民孩子不仅有“上不起学”的问题，而且还有“看不起病”的问题，“小病拖、大病挨，实在不行才往医院抬”是其真实写照。数据显示，我国的卫生资源城市占80%以上，农村占20%以下，农民一旦患上重大疾病，很难负担起住院医疗费用，这种情况随着新型农村合作医疗制度的推广实施在逐步得到改善。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，2002年由中央政府提出、2003年开始在部分地方试点、2010年基本覆盖全国农村居民，财政补贴也从试点时期的20 元/人（中央和地方财政各承担50%）提高到2017年的450 元/人（其中中西部农村地区的补贴由中央承担大部分）。随着保额不断增加，纳入报销范围的重大疾病种类也不断增多，报销比例逐步提高。除此之外，还推出了“药品零加价”制度，彻底改变了以前“以药养医”的局面，农民得到真真切切的实惠，因此群众“参合率”稳步上升，从2004年的0.8 亿人上升到目前的近8 亿人，参合率接近99%，基本做到了农村人口“应保尽保”（见表3-11），因全国部分数据缺失，以C市S 县的具体情况印证和反映其基本情况和变化规律（见表3-12，图3-8）。与此相反，现行的农村饮水供给制度一再强调工程要回收成本，定价要坚持“成本+微利”和“成本+利润”原则，实现“以水养水”，因此老百姓的参与率不高，大量建好的农村供水工程被闲置。(www.xing528.com)

表3-11　我国新农合发展及财政补助情况

表3-12　2006—2019年C市S 县新农合发展总体情况

图3-8　C市S 县新农合百姓交费与财政补助情况

综上比较分析所述，农村教育、文化、医疗、公路、电力等能取得较好的成效，其中一个很重要的共性原因是：采取了有区别的供给制度（如表3-13），即把供给分为基本需求和非基本需求两部分，其中基本需求部分由政府保底供给，非基本需求部分采取市场化手段解决，这样既有利于保障百姓的基本需要，又切实减轻了政府的供给负担，更有利于厘清政府和市场的权责边界，压实政府责任。但农村饮水至今还处在混沌状态，给政府和市场推责提供了空间。

表3-13　农村部分产品区别供给制度