农村饮水绩效评价制度研究

2.1.1.1　农村饮水有效供给的发展成效研究

对于农村饮水的极端重要性，研究成果都给予了高度认可——农村饮水事关农村居民的身体健康和正常生活，在农村公共物品中具有优先战略地位。大家都对农村供水工程建设取得的突出成绩给予高度评价，认为基本建成了覆盖全国的农村供水工程体系，如云南省已建成供水工程57.73 万处（朱武、何辉，2016），辽宁农村已建成集中供水工程23 243处，集中供水率为76.13%（王明辉、朱辉，2017），“十二五”末新疆生产建设兵团已建成集中供水工程908处，兵团饮水安全工程保障水平得到巨大提升（朱自明、王新梅、陈伟伟，2018），山西36个国定贫困县每个村庄都建有饮水工程，工程覆盖率100%，基本解决了当地农村供水问题（段艳芳，2018），杨云帆（2015）等对1998—2011年5个省101个村公共投资情况进行了调查，指出：“生活用水项目这些对农民生产和生活有重要影响的项目依然在公共投资中占有优先地位。”事实证明，国家财政投入的增加使我国农村长期存在的饮水不安全问题基本得到解决。（张汉松，2017）

研究都高度关注农村饮水存在的问题，截至2016年底，全国农村自来水普及率仅79%，中西部地区仍有1.6 亿人口供水来源以浅井为主。（张汉松，2017）杨云帆、张同龙等的调查数据也证实“有30%左右的农户住宅没有通自来水”。他们多居住在经济条件差、建设成本高、自然环境恶劣的地区，水源少、污染重、质量标准偏低、设施缺乏等（钟建华、于澜，2006），对农村居民的身心健康构成威胁，对农村社会的稳定带来严重影响，对农村的经济繁荣带来障碍（陈子年等，2008；张国山、黄喜良，2012）。水利部部长鄂竟平2018年10月11日也证实，农村饮水安全短板仍很突出，全国尚有约380 万贫困人口饮水安全亟待解决，80%以上分布在深度贫困地区，解决起来难度大，还有约1 000 万人饮用水氟超标。

2.2.1.2　农村饮水有效供给的绩效评价制度研究

农村饮水有效供给的绩效评价主要集中在投资效率、供给效果、用户满意度、群众支付意愿等方面。国内外研究从不同角度出发，采取不用方法得出不同结论，可谓百花齐放、百家争鸣。英国引入水贫困指数评价饮水有效供给的绩效。Sullivan（2002）用水安全程度，包括资源、途径、利用、能力和环境5个指标评价绩效。国内很多专家对此进行了研究。周志霞等（2008）建立了由基本指标、项目实施效果和经济效益、专家评价等4个方面构成的评价体系。胡其昌和王生云（2008）运用因子分析法综合评价了浙江省10个地市农村饮水工程的实施效果。刘利霞等（2009）从水量、水质、供水三方面构建指标体系，采用熵权法与综合评价法，定量化评价了云南省农村饮水安全情况。庄承彬等（2010）构建了农村饮用水安全诊断指标体系，建立了基于云理论的农村饮用水安全单指标评分模型，运用层次分析法对指标因子赋权，对农村饮用水安全作出系统全面的综合诊断。易雯等（2011）结合安全预警体系的一般原理，构建饮用水源水质安全预警监控体系框架。丰景春和戚昌青（2012）运用群决策层次分析法确定了4个成效指标的权重，并建立了农村饮水安全评价模型。杜晓荣等（2013）从公共产品理论、福利经济学、投入产出理论与可持续发展理论出发，探讨了农村饮水安全工程社会绩效、经济绩效和生态绩效的理论根源。农户对农村公共产品的需求因收入差异呈现出不同偏好（朱玉春、王蕾，2014），农户收入越高，对公共产品的需求越大（卫龙宝等，2015），他们多倾向以投资的方式参与公共产品的供给（蔡起华、朱玉春，2015）。

此外，集对分析（卢敏等，2006）、模糊优选模型（尹发能，2006）、模糊数学法（Yilmaz Icaga，2007）、基于欧式贴近度的模糊物元模型（陈鸿起等，2007）、灰色评价法（张春荣，2007）、人工神经网络评价法（Yang 等，2007）、投影寻踪理论（童芳等，2008）、主成分分析法（黎明强，2009）、尼梅罗指数评价法（甘霖等，2010）、因子分析法与层次分析法（何寿奎、胡明洋，2014）等方法也被引用到饮水安全评价中。

2.1.1.3　农村饮水有效供给的产品供给制度研究

关于供给，专家们都十分强调政府、市场的有效联合，甚至加上社区，形成“三边治理”模式。农村公共产品供给应该通过“有效市场+有为政府”构建“政府主导、市场基础、第三方推动、农户参与”的多主体参与机制，创新农村公共产品供给主体多元化的制度供给，协调农村公共产品各供给主体之间的利益，优化激励机制设计，改善激励内容，提升农村公共产品供给绩效（严宏、田红宇、祝志勇，2017），张应良、张建峰（2012）也认为：政府主导供给农村公共产品是为了实现社会产出最大化，市场参与供给农村公共产品是为了实现自身效益最大化。政府投资与市场投资具有资产专用性特征，双方有合作的动机与行为，而有效合作是通过第三方来实现的。乡村社区公共产品供给的监管机制的建立，应该是以政府主导主体、市场参与主体为主导力量，同时接纳农民受益主体，三者共同参与，以公共事业监管机构为有效治理的组织载体，通过制度内和制度外的监管机制对乡村社区公共产品供给过程和供给行为进行有效监管，实现约束政府主体和市场主体的动机以及规范政府主体与市场主体的供给行为的目的。李雪松和李林鑫（2011）从产品属性入手建立起政府和私人投资者的博弈关系。很多专家认为供给主体多元化使农村饮水陷入困境，解决的途径就是政府强力介入（李伯华等，2007），而充分引入市场竞争则有助于提高供给效率（于文龙，2011）。专注于农村基础设施可持续发展的诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆，长期跟踪小池塘资源研究，她指出对数量众多的农村小型基础设施，除了靠政府和市场监管之外，还可以采取自治的方式进行管理和维护，效率会更高、效果会更好。她由此提出的自主治理理论，可以有效克服“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动的困惑”。（《制度激励和可持续发展》，2000；《公共事物的治理之道》，2012）

2.1.1.4　农村饮水有效供给的产品价格制度研究

水既是一种资源，也是一种商品，推进水价改革，对发挥价格杠杆在水资源优化配置、水需求调节和水污染治理等方面的作用至关重要。（胡继连，2016；刘小勇，2016；刘芳、张红丽，2017）我国水价经历过了三个阶段（王宏烨，2017）或四个阶段（胡继连，2017）的调整。目前我国水资源产品定价机制不够完善，还存在市场化程度低、政府管制过多、产权不清、外部性、私人产品和公共产品交织等问题。（王治，2016）当前农村水价普遍偏低，但提高价格存在两难境地，一方面需要建立反映供求关系和水资源稀缺程度的价格形成机制，但另一方面要考虑农户的承受能力和支付意愿（刘小勇，2016）。研究表明71.5%的农户愿意购买水资源产品。（李伯华等，2008）水价由资源水价、工程水价和环境水价等组成（徐得潜等，2006），与电价存在相关关系，有学者从公益性入手探讨水价问题。国内外专家在研究水价的过程中，也建立了许多水价模型，有全成本定价模型，有基于支付能力、服务成本的定价模型，有非线性定价模型，有考虑用户特征的水价模型，如影子价格模型（詹恩·丁伯根，康特罗维奇）、可计算一般均衡CGE 模型、成本定价模型、供求定价模型（Tanes，Robert）、社会政治水价模型、承载力水价模型等。余国庆、朱霞、童文旭（2019）根据定价目标，提出了以收入最大化、利润最大化、社会福利最大化、回收全部成本等为目标的定价方法，但操作起来十分烦琐和困难，不利于在农村地区推广和应用。在现实生活中，农村饮水定价有很多种模式，如最低消费模式、平均收费模式、包月交费模式、市场价格模式、同城同价模式、一事一议模式、两部制模式等，有按月、按季、按年收费等多种方式。

2.1.1.5　农村饮水有效供给的工程管护制度研究(www.xing528.com)

对农村供水工程管护落后的现状，研究成果具有空前统一的认识。在市场经济条件下，公共产品尤其是乡村社区公共产品的运营效率低下的弊端越来越突出。（张应良、张建峰，2012）在饮水工程管理方面，我国与世界中等发达国家相比存在明显差距（庾莉萍，2007），其根本原因是使用不当或维护保养跟不上，有人建无人管现象普遍存在，工程长效运行机制需要进一步改革完善（王振华、李青云、陈进，2017）。

造成农村饮水工程管护不好的原因很多，其中最主要的是我国农村人口以散居为主，饮水工程前期投入大、后期收入少，没有规模效益。很多地方执行水价远远低于运行成本，甚至零水价，导致工程管护不严、力量薄弱、权责不明、运行机制不健全、保障率低等，如此恶性循环，很容易导致农村饮水工程设施逐渐闲置最终被废弃（韩国良、蒋淑玲，2017）。对如何改变这种状况，不同专家从不同角度提出了不同的建议（包括机构设置、人员培训、经费保障、技术提高等各个方面）。可通过体制机制的健全完善保障工程可持续良性运行（赵友敏、徐佳，2016）。“先建机制，后建工程”要做好事前控制：一是确保有人管，要完善机构；二是明确产权和责任主体；三是加强饮水工程水价改革；四是建立饮水工程维修管护基金计提制度。（朱武、何辉，2016）政府应制定良好的制度和农户参与管理的准则，营造良好的环境，并通过加强宣传诱导和刺激农户积极参与农村饮水的供给和管理（唐娟莉，2016）。保障供水工程可持续良性运行，首先要保障工程运营收支平衡（赵友敏、徐佳，2016）。

2.1.1.6　农村饮水有效供给的资源利用制度研究

农村水资源管理是一个新课题，研究分析的文献不多，与此相关的水资源管理的文献也不多，但有一些相关论述。比如，夏军等（2018）提出水资源研究分为古代水资源知识积累阶段（1860年以前）、近代水资源研究萌发阶段（1860—1949年）、现代水资源学建立阶段（1949年以后）3个阶段；曹型荣（2010）把水资源开发利用划分为初级阶段、基本平衡阶段、水荒阶段。此外，有些成果对具体区域水资源利用阶段进行分析，如曲耀光等（1995）将我国西北干旱区水资源开发利用划分为地表水开发利用阶段、地表水与地下水联合开发利用阶段、可用水资源的经济利用阶段；朱美玲（2002）把新疆哈巴河流域水资源开发利用分成生态自然平衡、失衡、恶化、恢复和良性发展5个阶段。关于我国水利发展阶段的研究，如王亚华等（2013）把水利发展分成大规模水利建设时期（1949—1977）、水利建设相对停滞期（1978—1987）、水利发展矛盾凸显期（1988—1997）、水利改革发展转型期（1998—2010）4个阶段；左其亭（2015）把建国以来的水利发展划分为工程水利、资源水利、生态水利、智慧水利4个阶段。也有专门对我国改革开放以来水利发展阶段的研究，如陈雷（2008）把1978—2008年水利改革发展历程划分为艰难起步阶段、逐步深入阶段、加快推进阶段，每10年为一个阶段。夏军、左其亭（2018）系统梳理了1978—2018年我国水资源利用与保护发展过程，也提出了3个阶段的划分思路：开发为主阶段（1978—1999）、综合利用阶段（2000—2012）、保护为主阶段（2013—2018）。具体见表2-1。

表2-1　我国水资源利用与保护发展阶段

（来源：中国水科院）

2.1.1.7　农村饮水有效供给的行业标准研究

行业标准是行业内专家的研究成果，虽然其学术性不一定很强，但其在行业内的权威性和执行力较高，对行业发展的影响力远远超过一般的学术研究，因此本书将已颁布实施的行业标准也作为文献纳入研究范畴。近16年来水利部等先后发布了《村镇供水站定岗标准》（水农〔2004〕223 号）、《村镇供水工程技术规范》（SL 310-2004，2004年11月11日发布，2005年2月1日实施）、《村镇供水单位资质标准》（SL 308‐2004，2004年11月30日发布，2005年2月1日实施）、《农村饮水安全工程实施方案编制规程》（SL 559-2011，2011年9月29日发布，2011年12月29日实施）、《村镇供水工程施工质量验收规范》（SL 688-2013，2013年10月14日发布，2014年1月14日实施）、《村镇供水工程运行管理规程》（SL 689-2013，2013年10月16日发布，2014年1月16日实施）、《农村饮水安全工程水质检测中心建设导则》、《村镇供水工程设计规范》（SL 687-2014，2014年1月13日发布，2014年4月13日实施）、《农村饮水安全工程建设管理办法》、《农村饮水安全评价准则》（T/CHES 18-2018，2018年3月29日发布，2018年6月1日实施）、《美丽乡村建设评价》（GB/T 37072-2018，2018年12月28日发布并实施）等行业标准，分别从农村供水工程的方案编制、设计、技术、施工、验收、运行、机构编制、资质等各个方面，对农村供水工程的运行、管理和维护等方面提出了明确要求，这些标准、规则、规范等成果，都是水利主管部门和行业内外的专家学者结合全国农村供水工程的实际研究出来的。

除此之外，国家发改委、卫计委，水利部、卫生部、财政部等，还陆续推出了《农村饮用水安全卫生评价指标体系》《农村饮水安全巩固提升工作考核办法》《关于加强农村饮水安全工程水质检测能力建设的指导意见》等政策、措施，广西、山东、四川、江苏、安徽、浙江、湖北、陕西、内蒙古、C市等省区市都制定了关于农村饮水安全工程运行管理办法，这些成果从不同角度对推动全国农村人饮工程标准化、规范化建设和持久化运营，具有积极的推动作用。可以这样说，经过20多年的努力（国务院1998年明确由水利行政主管部门全面牵头负责农村饮水工程），涉及农村供水工程的规划、建设、管理的制度基本健全。