制度法律环境评估：粤港澳大湾区建设的挑战和机遇？

世界上其他三大湾区均是在一国一制下的统一法治体系中具备高度法治水平的城市政府间合作治理下的湾区，粤港澳大湾区则是在一国两制以及内地特有的城市等级制治理下的湾区，而且内地各城市的法治化程度不一。这使得粤港澳大湾区建设在制度法律环境方面面临如下挑战和问题：

一是法律冲突明显。除了国家的宪法制度保持统一外，粤港澳三地的法系、法律不同，三地在立法、司法、行政、市场经济、政府管治、法律制度等方面存在诸多冲突。比如在粤港金融业合作中，香港实行混业经营，银行资金进出证券市场不受限制；但内地实行分业经营，银行、证券、保险分开。在外汇管制方面，香港几乎没有任何限制，大陆则实行结售汇制度。在汇率方面，香港实行联系汇率制，而大陆实行有管理的浮动汇率制。又比如，在金融业监管方面，两地证券监管部门的合作仅限于解决公司上市行为、融资活动等程序问题。拥有法定执行权的香港证券及期货事务监察委员会如果要调查内地企业，就必须得到内地证监会的配合，这涉及两地司法管辖权的冲突问题。

二是法律合作交易成本高，难度大。比如，粤港在服务业整合方面存在较多制度约束，最突出的问题是与CEPA相配套的政策措施仍不够完善。这主要体现在两个方面：一方面，CEPA及其补充协议开放了120个细分服务业，但它对部分服务业的开放缺乏相关实施细则，该政策体系的实际效果将会大打折扣；另一方面，在CEPA的框架下，各服务业涉及的众多行业法律、规章没有及时调整，CEPA的部分条款与已有行业法规存在抵触，从而导致CEPA及其补充协议难以落到实处。CEPA只是两地达成的大框架协议，还需要一系列具有可操作性的实施方案来落实这个框架下的具体内容。目前，还有很多细节问题成为粤港服务业合作的绊脚石。比如展览业，香港公司的展览批文能直接向内地商务部申请，还是仍需通过内地有资格承办国际展会的公司或单位来申请？港资展览公司应该具备什么条件才能取得举办国际展会的资格？哪个专业机构有认可资格？再比如法律服务业，广东律师能否在香港从事非诉讼法律业务？内地律师事务所能否在香港设办事处并聘请香港律师开拓香港业务？此外，跨境大型基建项目，比如香港高铁的一地两检问题，涉及两地执法权的冲突与协调，最新的内地与香港CEPA投资协议采用负面清单模式，涉及内地有关外商投资以及监管的法律法规协调问题。

三是缺乏解决法律冲突的更高层的协调机制。在行政管理层面，三地虽同属中央人民政府，但根据基本法的规定，中央人民政府负责管理香港、澳门特别行政区的外交和防务，特区政府享有行政管理权，可以自行处理特区的行政事务。在立法层面，特区享有立法权，特区立法需报全国人大常委会备案，但备案不影响法律生效，全国人大常委会仅可将不符合基本法关于中央管理的事务以及中央与特区关系条款的法律驳回。在司法层面，特区享有独立的司法权和终审权，三地缺乏共同的上级司法机构。在法律实施层面，除了被列入附件三的全国性法律之外，其他全国性法律不能在特区实施。从大湾区本身的协调沟通机制来看，一些高层会议的执行落实机制和纠纷解决机制目前都缺位，且仅限于行政系统，立法和司法方面的合作互助要么没有，要么程度很低。这意味着粤港澳大湾区建设虽被纳入顶层设计，但如何跨越法律和制度的冲突，进行跨区域的合作，仍然需要付出巨大的努力。

上述问题固然客观存在，但如果我们以辩证思维和发展的眼光来看待，那么“一国两制”无疑是粤港澳大湾区最大的制度红利。这体现在以下几个方面：

第一，在粤港澳大湾区的11个城市中，香港和澳门在“一国两制”之下拥有双重优势，既享有强大的国家经济实力及综合国力之利，也享有两种制度运行的灵活之便。比如港元可以自由兑换，人民币还不能自由兑换，这就使得香港为国家的资本项目提供了一个风险可控的测试平台，推动人民币跨境流通，让它逐步成为国际贸易结算、投资及储备的通用货币。同时，通过发行人民币债券、贷款和股票类产品，香港也可以成为最大的离岸人民币融资中心，为金融业的发展带来巨大机遇。

我国国家领导人在2017年7月1日出席香港回归祖国20周年晚宴时指出：“香港发展具有很多有利条件和独特优势。香港经济高度自由开放，人员、货物、资金等要素自由流动，这是吸引国际资本、留住本地资本的重要因素。香港法律、会计、监管等制度同国际接轨，服务业完备，政府廉洁高效，营商环境便利，深得外来投资者信任。香港是重要的国际金融、航运、贸易中心，是连接内地和国际市场的重要中介，是国家‘引进来’‘走出去’的双向服务平台。”

所以，“一国”和“两制”是香港的双重优势，它使香港在整个大湾区中占有特殊的地位。

比如，香港在支持深圳企业走向东南亚地区乃至全世界方面可以发挥很好的桥头堡作用。随着深圳土地及劳动力成本不断上涨，制造业企业外迁已是大势所趋。东南亚地区不仅土地及劳动力成本相对较低，也是相关产品的消费市场。深圳可配合香港争取国家在对外投资、外汇结算、通关便利等方面的政策支持，将香港打造成深圳等内地企业走向东南亚市场的桥头堡。内地企业可利用香港自由的投资环境、较低的税收负担、发达的金融市场和商业服务市场，将具备境外投资、资金结算以及采购分销职能的总部设在香港，将生产和销售环节放在东南亚市场，推动人民币成为贸易结算货币。这样不仅有利于增加香港的就业机会，扩大离岸人民币在香港的存量规模，更有利于加速人民币的国际化进程。

用好“一国”和“两制”的双重优势，就可以运用港澳之“所长”，满足国家经济发展和对外开放之“所需”。

第二，香港的法治优势对于大湾区的珠三角9个城市在社会主义法治政府、法治社会的建设方面，具有积极的借鉴意义。

香港有完善的法律制度和司法执法体制。香港以普通法为基础，吸纳大陆法的精华，构建了一套现代化的法律制度。

香港有国际化的优质法律服务优势。香港是亚太地区解决争议的中心之一，也是解决商业争议的首选地。因此，香港律师行业的国际化程度很高。

香港有先进和严密的金融法律保障体系，有系统、高效及符合国际惯例的金融与经济监督机制，有灵活、高效的货币调控体系，能够形成充分、合理、公平竞争的商业银行体系和证券公司体系。

香港的食品安全监管体系严密且先进。香港食品安全监管体系中的各项指标与违法惩处规定明确详尽。在检测标准方面，香港具有与国际标准接轨且兼顾地区饮食习惯特点的灵活性。在监管方面，香港由单一部门统筹食品安全监管，减少了跨部门协作的成本，从而成为高效、因地因时制宜、随时调整的监管制度。

此外，香港的知识产权法律保护、环境保护法律制度等也值得大湾区的其他城市借鉴。(www.xing528.com)

第三，不同的区域具有不同的制度优势和制度便利性。因为多元化、差异化、多样性蕴含的机遇与创新竞争动力比一元化、一体化更多，所以差异化、可借鉴制度的比较优势明显，它激发出的开放思维和创新改革动力也很强大。试想一下，广东省之所以长期高居中国经济发展排行榜的前列，原因之一就在于它毗邻港澳，受惠于港澳的资源优势。

在粤港澳大湾区建设中，如何从法治角度发挥“一国之利”与“两制之便”？

我们要强化在法律制度合作方面的包容发展、互相借鉴的理念。合作不仅是一个经济概念，法律和制度方面的交流、借鉴也是合作内容之一。内地政府有超强的规划和执行能力，如果能够借鉴香港在决策、执行和监督的法治化建设方面的优势，将受益匪浅。虽然香港的法治化水平很高，但它的管理团队如果能够学习和借鉴内地政府的办事效率、强政励治的魄力，香港就不会错失某些发展机遇。

要发挥粤港澳大湾区赶超世界其他三大湾区的独特制度优势，应该做到以下几点：

第一，加强法律合作，具体建议包括：一是推动建立区域性商事法律合作委员会，共建法律交流平台。二是建立粤港澳司法资源共享中心。共享的内容涉及民商事案件涉外法律法规、受理情况、裁判文书交流、开展与港澳的司法交流等，以提升三地司法人员对不同司法制度的认知，促进法律和司法对接，探索粤港澳深度合作下司法协作的新模式。三是设立专门的“区域环境纠纷解决仲裁中心”。鉴于环境问题的专业性较强且香港在环保方面的经验较先进，可在内地试点引进香港商事仲裁机构，按商事仲裁规则就各种环境问题纠纷组成仲裁庭，仲裁裁决按当事人申请执行地的司法程序和法律执行。四是共同为企业提供全方位的法律咨询培训服务，提高企业的风险防范能力。

第二，大湾区中香港、深圳、广州等核心城市要摒弃争当老大的心态，放弃单一中心主义思维，从共建湾区核心城市圈的角度看待三个城市之间的合作。讲究法治思维，就要忽略行政级别，不考虑谁大谁小，不争谁高谁低。以前泛珠三角的“9+2”城市群之所以成就不大，合作不好，原因有很多，其中一个原因可能就是各方没有把重点放在合作上。我们应该从各有特长、各有优势、取长补短、优势互补的角度看待大湾区城市群之间的竞争和合作，让市场竞争来决定城市的位置。大湾区“9+2”城市群要想强化各自的比较优势，各个城市的主要领导就必须优化政绩观，从实际情况出发，突出自己城市的特色，不搞同质化恶性竞争。并不是每个城市都适合做金融中心，也许承载大湾区的后花园功能，成为宜居城市才是适合的选择。

第三，大湾区建设绝不仅限于区域合作，而是定位于成为国际一流湾区，服务“一国两制”的基本国策。如果未来大湾区建设实现了全要素的自由流动，大家都说自己是湾区人，而不再强调自己是哪个城市的人，大湾区的建设就成功了。因此，大湾区城市群要摒弃“斤斤计较”的心态，以有容乃大、包容发展的胸襟对待合作伙伴。在大湾区内各城市相互合作方面，要鼓励互创价值和整体发展观。以往我国城市间经常出现以邻为壑的现象，导致恶性竞争、恶质竞争，生怕别人抢占了自己的优势。不少城市固守传统的GDP思维，为了吸引大企业、大项目进驻，出台了很多优惠政策，从城市自身的角度看，这似乎是合理的，但从整体角度看，这不利于整个区域的协调发展。

对于有利于大湾区整体发展和一国两制基本国策的发展行为，我们不能“等、靠、要”，即使他人暂时没有行动，我们也不妨先改一步，先行让利，先改革、创新自己的制度程序。深圳的巨大成功表明，有远见、更包容的城市最终都不会吃亏。深圳的发展曾大大受益于香港，现在深圳的GDP总量以及科技创新实力在整个大湾区都首屈一指，在服务一国两制战略方面深圳也应当有反哺香港、发挥更大的独特作用的意识。与此同时，深圳等珠三角城市如果在法治城市建设、法治政府建设、服务政府建设方面下功夫学习香港，就可以发展得更好，并奠定法律合作和制度接轨的深厚基础。

第四，大湾区建设的法治路径要突出制度创新、法律合作的精神，为经济融合、社会接轨提供保障。包括深圳在内的珠三角城市要通过大湾区建设来为解决香港社会的深层次问题做贡献。在这方面深圳完全可以走在前列，率先在全市范围内实行吸引香港服务业企业和人才的优惠政策，在空间允许的地区打造深港合作产业基地，为香港中青年人创业、就业提供发展空间，并提供适当的税收补贴、住房、社保、子女就学等优惠的人才政策条件。深圳也可以探索在借鉴香港相关法律的基础上，运用特区立法权制定符合国际惯例、接轨香港且仅在前海范围内实施的制度体系。在此基础上，就现有法律法规中香港业界较为关心的制度问题，比如专业服务业管理、行政管理体制改革以及社会管理体制创新等，在特区立法权权限范围内制定特区条例，通过适当突破上位法的方法，逐步在深圳全市范围内构建起接轨国际的制度体系。

第五，深圳不妨放开手脚，大刀阔斧地进行制度创新，争取得到中央人民政府和全国人大的支持，允许前海在部分行业领域率先实行香港的管理制度。目前阻碍香港服务业进入内地市场的最大障碍就是内地的行业制度限制和行政管理透明度的问题。未来可争取在深圳建设全面接轨香港的改革特区，争取中央人民政府和全国人大的支持，在深圳市或原深圳经济特区范围内，暂停实施部分国家法律、法规，授权深圳市人大通过特区立法权，逐步在金融、外汇、外商投资、贸易、通关、行业准入、行政管理以及社会管理等方面制定特区条例，在全市范围内率先建立与国际接轨的制度体系。如果试验成功，就可以在大湾区内推广；如果试验失败，就继续实施原有相关法律法规。这样做不仅能最大限度、最快速度地吸纳香港在行政、经济和社会方面的管理经验，也能最大限度地给香港服务业提供发展空间，从而为大湾区建设提供制度创新与合作的范本。

邹平学

深圳大学港澳基本法研究中心主任

国务院发展研究中心港澳研究所学术委员会委员兼高级研究员

广东省港澳基本法研究会会长