从经济整合到法治驱动：粤港合作发展的秩序变迁

粤港合作由来已久。回顾历史，粤港经济整合的成就首先基于两地在资本、技术、土地、劳动力等要素上的成本落差。内地改革开放后，随着经济壁垒逐步被清除，“前店后厂”的产业链跨境布局（港方的资金、技术、管理以及海外市场渠道与珠三角地区丰富的劳动力和土地等资源相结合）不仅是粤港合作第一波浪潮的典型模式，更以互补性分工的“差序格局”赢取了巨大的国际贸易与全球化机遇，粤港各得其利。如果说制衣、钟表珠宝制造、家私家电制造等传统制造业构成了“前店后厂”合作模式的基本载体，那么服务业开放显然是粤港进行第二次经济整合的最主要内容。中国加入世界贸易组织后，香港的“贸易港”角色式微，加上珠三角地区已通过转型升级建立了独立、健全的现代工业体系，粤港两地错位发展遭遇瓶颈。由于亚洲金融危机与严重急性呼吸综合征（SARS）疫情对香港经济的叠加冲击，中央政府应香港的主动申请，适时地于2003年推出CEPA，这成为粤港两地第二次区域性产业合作的发端。这一安排鼓励粤港两地在人力、财力等方面进行更深度的合作，其核心在于促进服务贸易自由化和投资便利化，尤其是允许内地就监管和限制较多的服务业、金融业向香港开放，从而进一步释放港方在这些领域的优势动能。

作为动态性协定，CEPA以补充协议的方式逐年更新，这意味着内地服务市场壁垒的层层破除，是中央政府对香港利益的最大化回应与单边制度性安排。然而，我们很难说这一框架下的粤港合作是完全成功的。合作过程中的龃龉在深层次上归因于粤港两地因制度、文化、行政方式等差别所引发的服务市场实质性的内部壁垒，新的错位分工在“前店后厂”的模式破局之后并未有效形成。粤港合作的利益共赢非但没能从顶层设想变为客观现实，反而因利益分化导致替代性竞争甚至是零和博弈，这在较长时间里演化为粤港区域整合与协同发展进程中的“不和谐”因素。此外，受粤港经济整合逆转、反复的形势倒逼，新的合作共识与更高层次的要素流动体系亟待明确，由此催生了“建设粤港澳大湾区”的规划设想。

必须承认，大湾区作为粤港协同发展体系迭代升级的承载者，首先得益于此前两次合作浪潮的良好基础（包括逐步完善的跨境基础设施网络），可被视为对包括CEPA在内的既有互补性秩序的某种延续与承接。一方面，粤港澳大湾区的概念演化并不存在明确的代际特征，且始终处于顶层设计者的构想与研判中。早在2009年，首次开展的策略性区域规划报告——《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》就将“湾区发展”列为空间总体布局协调计划的关键环节，并提出4项跟进工作：跨界交通合作、跨界地区合作、生态环境保护合作和协调机制建设。2010年，粤港澳三地政府联合制订《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》，以落实上述跨区域合作治理。另一方面，结合资本驱动向创新驱动转变的宏大国家叙事，粤港澳大湾区也被赋予了合作建立城市群区域科创生态系统的业态转型内涵，即通过发展创新型科技产业推动粤港经济整合，以此实现对旧有产业逻辑的迭代。在跨境产业整合的另一侧，粤港合作的新秩序已然溢出了区域经济一体化的基本范畴。以深圳前海、广州南沙为代表的自贸区实践，为粤港澳大湾区增添了制度融合的创新性内涵，其实质在于建立统一、稳定的规则体系，进而反哺粤港澳市场一体化与大湾区城市群的协同发展。在最宽泛的意义上，一套符合普遍性、可预见性等理性化标准的正式规则体系即为法治。

“以规则保障经济发展”是法理学中经典的“法治与发展”命题，这一范式下的粤港协同合作与科技湾区的创新发展也呈现出正相关的逻辑关系：第一，统一建制的框架规则将首先确保区域经济整合的平衡与协调，避免粤港间的同质化发展与竞争循环；第二，通过对交易行为签订民商事合同，法治能最大限度地保障各类市场要素在资源配置过程中的权益，从而加速粤港澳市场一体化的进程；第三，法治项下的知识产权保护体系有助于夯实创新科技成果的转换，不仅为“大众创业、万众创新”提供内生性的激励与制度效能，更是粤港澳城市群成为“科技湾区”的关键红利。法治是区域的核心竞争力，以法治优化市场及营商环境进而驱动大湾区城市群转型升级，是粤港协同发展的机遇与现实选择。

然而，在湾区的法治共识建立之前，“一国两制三法域”制度是粤港澳大湾区建设与其他湾区建设的主要区别。由“一国两制”与基本法框定，全国人大授权香港、澳门特别行政区高度自治权，可以自行处理特区行政事务，享有立法权、独立的司法权和终审权，并在民商事、行政管理、刑事司法制度上自成体系。在同一主权国家下的分属中国特色社会主义法律体系（例如广东地区）、具有普通法传统的英美法系（例如香港地区），以及承袭葡萄牙法律制度的大陆法系（例如澳门地区）的地方行政区域内进行一体化整合，其核心障碍无疑是因平行且独立的不同法域间缺乏上位性制度规范而导致的包括立法、司法、行政执法与经济管理制度在内的区际法律冲突的难题。从法律渊源的角度看，粤港澳合作的法律基础既不完全是国内法，也不是国际法或条约，而是包括港澳基本法、世界贸易组织框架制度、CEPA，以及被严格定义为行政协议的《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》在内的复合性规则体系。

因此，对粤港澳区际法律冲突的解决方式始终处于对高度自治、平等协商等原则保持谦抑性的退守状态中，它在更多的时候与国际法律冲突没有区别，因而衍生出的区际法律合作机制在一定程度上有着与国际司法协助相似的特征。正如香港基本法第九十五条所规定的：“香港特别行政区可与全国其他地方的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。”过分依赖国际条约甚至严苛地遵循主权国别间的标准，是内地与港澳在区际司法协助上的主要特点，这直接导致粤港两地的法律合作缺乏建树。尤其是刑事司法领域，在回归后的20年里两地的合作几乎一直在原地踏步。比如，两地在刑事司法管辖权、嫌疑犯的移送、刑事调查的合作（跨境刑事调查、刑事情报和证据）、已决犯的移送这4个方面都未能达成标志性共识。令人欣慰的是，合作失衡的消极法治态势并未扩散至民商事法律领域，粤港两地在民商事司法文书的送达、仲裁裁决互相执行、民商事案件协议管辖与委托取证安排，以及互相认可和执行涉婚姻家庭民事案件判决等区际民商事司法协助领域，实现了法律合作的有效覆盖，为粤港澳大湾区跨法域的民商事交往的发展与争端解决，提供了更具开拓性的程序法依据。在跨境经济往来与民商事法律交互的行为终端侧，一套契合湾区禀赋的双边纠纷解决机制既是粤港经济整合的重要闭环，也构成了对法域独立诉讼体制的功能补充。具体情况依托于当事人意思自治，而非特定法域的司法强制力，建立以谈判对话、协商斡旋、调停调解以及仲裁等为替代性纠纷解决手段的跨境法律服务体系，将极大地推进粤港法律合作的内涵与外延，法域间的管辖权冲突问题也将得以合理规避，并借此寻找达成湾区法治共识的新路径。(www.xing528.com)

在规范意义上，对区际法律合作进行趋同化的国家立法，仍是提升湾区法治效能的当务之急。比如，通过制定《中国区际司法协助示范法》或《粤港澳大湾区法律适用示范法》明确中国香港和澳门特别行政区政府与内地地方政府缔结区际协议的权力以及合作协议的效力层级等关键问题。然而，上位法先行的湾区法治融合仍面临来自“一国两制”内在法理上的逻辑挑战。一方面，香港基本法第十八条明确规定，除被列入基本法的附件三以外，其他全国性法律（国防、外交等不属于特区自治范围的法律例外）不在香港特别行政区实施，这使得中央统一立法以及设置去扁平化上位机构的湾区法域整合模式，在现行宪制平衡秩序下面临合法性与正当性的双重赤字。另一方面，“一国两制”的实质是在特定历史条件下对香港做“维持现状”的速冻式制度设计，“井水不犯河水”的心态贯穿其中。在政治决断之外，能否发掘湾区法治秩序中的整合机制成为解决问题的关键。

科技作为一种治理升维的机制变革动力，似乎正在重塑规则与法治的运行状态。随着“算法之治”的赋能并日趋嵌入国家治理体系的具体应用场景，湾区法治驱动的路径与未来图景显现无遗。暂且将各地在政治制度、法域以及行政管理体制上的差异放在一边，粤港双方应当凭借互联网信息技术在跨境司法协助、法律合作治理上有所突破，这是科技湾区的角色伦理所在。技术创新与制度探索已然展开：不久前，中国法律服务（香港）有限公司在厦门签署协议，建设“中国委托公证业务综合管理信息平台”项目，旨在通过互联网技术打造中国首个跨法域核验法律文书合法性与真实性的数据信息平台，并为湾区各方法律文书交换提供经验依据和参照。此外，区块链技术作为前沿技术应用，也代表了价值互联网的全新认知范式，在自治机制下它能保证价值交换方的信用不会被错配，无疑是湾区城市群博弈与合作平衡关系的某种拟制与逻辑投射。以区块链技术深入探索粤港澳大湾区合作创新发展，塑造可复制的公共法律服务体系与法治化营商环境，这不论是对区域经济整合，还是对湾区法治共识的凝聚，都具有相当重要的意义与价值。

邓凯

法学博士

腾讯高级研究员