探讨我国粮食安全问题及目标

柯炳生

作者系中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员，中国农业大学原校长。

粮食安全问题是一个大话题，党和国家一向高度重视，从2004年到现在，中央已经发了17个一号文件，每个一号文件里都谈到粮食安全问题。新冠肺炎疫情以来，很多人都高度重视粮食安全问题，有各种传言，有人非常地担忧，甚至有点恐慌心理，有一段时间甚至要抢购、囤积粮食等，生怕粮食不够。关心粮食安全是好事，但是过度的担忧乃至恐慌完全是不必要的。对此，我做一点具体的分析，涉及两个问题，一个是现状如何，一个是未来如何。

我国粮食安全的目标是：谷物基本自给，口粮绝对安全。2019年，我国稻谷的自给率是百分之百，小麦的自给率是98%，谷物的自给率也是98%，所以谷物基本自给这个目标是达成了；那么，口粮绝对安全呢？我们讲的口粮，主要包括稻谷和小麦，今年稻谷自给率是百分之百，小麦自给率好像没有达到百分之百。但是前几年，每年我国的进口也有2%到3%的样子。

表1　人均粮食生产

来源：中国统计年鉴

还有库存。正像不久前国家粮食储备局、农业农村部的领导同志说过的那样，我国的粮食储存现在处于历史高位，单是稻谷和小麦的库存数量，就够我们14亿人整整吃一年，所以我们的库存还是很充足的。进口大米和小麦，不是因为国内库存不足，而是出于品种调剂的原因，因为我们进口的主要是泰国香米等优质大米，小麦主要是加拿大等国的优质小麦，尤其是强筋小麦。进口，不是因为数量上不够。刚才讲到库存的数量，库存哪里来呢？库存是往年的结余，是往年没有吃完的那部分成为国家的库存。所以，库存数额巨大，意味着前些年，我们的生产是供大于求的，证明我们的生产能力已经达到了一个高度，这比库存数值的大小更有意义。也就是说，我们现在的生产能力，是足以保证我们的口粮安全的。

关于生产的情况，近二十年来，全国人均谷物生产的情况，由320公斤增加到现在的440公斤左右，增加了将近120公斤，这个增幅是很大的。

我们再看一下所谓的口粮，即水稻和小麦，这个在二十年中，增加的幅度不大，现在在250公斤左右。这个数量能否足我国口粮的需求需要看一下需求的变化情况。实际上，这二十年来，生产之所以增长得比较缓慢或者比较稳定，不是生产能力不够，而是需求没有显著的增长。

无论是粮食还是谷物，我国人均粮食消费数量在近五年中，都减少了二十二、三公斤。这符合世界的一般规律，即随着人均收入水平的增加，人均直接口粮消费是减少的。这个趋势还会继续进行下去。

我国人均谷物的消费数量现在只有116公斤，不到人均稻麦生产的一半。所以，我国口粮的生产是足以满足我们的需要的。

下面介绍畜产品和饲料粮的情况。四种肉类，包括猪肉、禽肉、牛肉、羊肉等，进口都有比较明显的增加，主要原因是2019年猪肉大幅度减产，减少了1100多万吨。这四种肉类的自给率分别为牛肉最低79%，然后是羊肉93%，猪肉94%，禽肉自给率最高，为99%，肉类合计的自给率约94%。我们可以说，肉类基本自给这个目标也达到了。

在饲料粮中，玉米基本自给了，缺口最大的是大豆。现在大豆每年的进口数量相当于国内生产的5倍左右，近三年我们大豆的进口数量都在9000万吨上下。这是一个很大的数量，如何来看这个数量？如果我们不进口，用国内的土地来生产的话，要生产这么多的大豆，需要把整个东北和整个华北的土地都加起来种大豆。所以进口大豆是必然的，大豆属于土地密集型产品，它的单产水平很低，只有120公斤到130公斤。我们进口大豆就是进口土地资源和水资源。我国的人均耕地面积要远远低于世界平均水平，所以进口一些大豆，以满足畜牧业饲料的需要，将来这个趋势也还会继续下去，甚至会有进一步增加的趋势。我们进口这么多大豆是不是有风险因素？通过下面几张图来分析一下，想说明一个什么观点呢，其实我们进口大豆是没有太大风险的。不能说绝对没有，总体来说没有太大的风险。

表2　中国大豆生产与进口

续表

来源：中国统计年鉴，海关统计

这张图显示出我国大豆生产和进口的情况，在过去将近二十年时间，我国大豆的进口从1000万吨增加到现在的9000万吨上下，而我们的产量从来没有超过2000万吨，2019年达到历史最高水平，1810万吨。

表3　世界大豆进口

续表

来源：联合国粮农组织FAOSTAT

这张图显示出世界大豆的进口情况，我们看到，在过去的二十年中，中国的大豆进口增加了将近8000万吨，而其他国家大豆的进口增长得很慢，从4000万吨左右增加到5000万吨左右，所以整个大豆市场我们占了很大份额，现在已经占到了世界大豆进口市场的65%左右，我国是最大的买家。

表4　世界与各国大豆出口(www.xing528.com)

续表

来源：联合国粮农组织FAOSTAT

从卖方来看，世界大豆出口中，最主要的国家就是巴西和美国，这两个国家也是大豆的主产国，巴西和美国每年大豆的出口总数量占85%左右，其他还有些南美的国家和加拿大等，可以看出，大豆出口的区域高度集中。

表5　中国大豆进口来源

来源：海关统计

我国的大豆进口来源主要是美国、巴西，这两个国家加在一块占到85%左右。所以，我们进口大豆到底风险如何，取决于这两个国家的生产政策和贸易政策。

表6　巴西大豆出口

表7　美国大豆出口

对巴西来说，每年出口的大豆85%左右全是卖给中国，而美国的这个比例在60%左右。

就大豆生产来说，你想它们种植了大豆之后，要是不卖、不出口的话，那怎么办？没办法，它一定要出口，而出口只能卖给中国，因为其他国家的需求是很少的。所以对它们来说，它们的大豆出口是刚性的。而对我国来说，其实还是有一定的弹性的，因为我国进口大豆除了榨油之外，主要是豆粕用于饲料业的发展，而不是人直接消费。这两年之所以大豆进口少一点，是因为猪肉的生产由于非洲猪瘟等原因减少了，减少了对大豆的需求。总体来说，相对于人的直接消费需求，饲料的需求还是有一定的弹性的。

综上所述，我对现状的判断是，我们完全实现了口粮绝对安全，谷物基本自给，这个目标得到了确保。其实不单是2019年、2020年，改革开放以来，大家想一想，我们什么时候缺过粮，我们什么时候买不到大米，买不到面粉？在这些方面，从来没有发生过难买问题，并且价格也相当稳定，所以是得到了很好的保障和实现的。大豆缺口比较大，但是风险并不大。

这是现状，那么，我们展望一下未来。未来有两件事是很清楚的，一方面，随着人口的增加、人均收入的增加，城市化、工业化的发展，对粮食的需求是日增的，要越来越多、越来越好、越来越安全。而另一方面，从资源投入方面，我们的耕地越来越少，城市化的发展，不断占用一些耕地，农业水资源越来越短缺，另外农业劳动力越来越少，并且越来越贵，这构成了一个挑战。就是展望未来，我们如何用越来越少的耕地、越来越少的水资源、越来越少并且越来越贵的劳动力，来生产出更多、更好、更安全的农产品。这确实是一个很大的挑战，我们要应对好。

我对于未来的粮食安全是有信心的。温故知新，我们看一看这四十年来的发展情况。这四十年来，我们的农产品的生产全面增长，粮食增加了一倍多，肉类增加了7倍多，水产增加了13倍，水果增加了19倍，这是个很大的幅度增加。当然，未来要保持这个增长速度，难度会越来越大，但趋势是不会变化的。

另外，我们再看一下国际的比较。1978年的时候，我国的人口占世界人口的比重是22%，但是我国的谷物生产、肉类生产和水果生产远远低于这个数，这说明，1978年时，我们人均农产品的消费水平显著地低于国际水平，以往我们说有多少土地，养活了多少世界人口，那个时候是低水平的养活。可是，今天我们再来看一看，根据2018年的数据，我国的人口占世界人口的18%，但是我国的谷物生产占21%，肉类生产占25%，水果生产占30%。也就是说，现在，我国人均的农产品生产水平，已经显著地超过了世界的平均水平，未来还会继续不断增加。

未来要进一步增长的话，我们的资源是有限的。其中，最主要的资源、最有限的资源，就是耕地资源。我国的人口占全球的18%，但是我国的耕地面积只占全球的10%，所以，我们需要用10%的耕地面积，高水平地、高质量地来养活世界18%的人口，这是一个真正的挑战。

我们必须实现农业的转型，这就是加快农业的现代化发展，建设现代农业。在过去的40年中，我国取得举世瞩目的成就，原因不在于别的，就在于改革和创新，同时改革也是创新，是体制和机制的创新。所以，展望未来，要实行农业转型，确保未来的粮食安全，我们仍然要实行改革和创新。这主要包括四种创新，即政策创新、组织创新、技术创新和业态创新。在某种意义上说，政策创新、组织创新和技术创新也是一种保障条件，保障我们的业态的创新。业态的创新其实是农业的转型，就是实现我国农业的现代化。根据各地自然条件和经济条件的不同，有各种不同的主要业态，可以分为五种业态类型。

通过政策的创新、组织的创新和技术的创新，不断地推进业态的创新，不断地提高我们中国农业的现代化的水平，能够最大限度地利用好我们有限的土地资源和水资源等自然资源，来最大地满足我国人民日益增长的对美好食物的需要。只要我们继续高度重视三农问题，全面推进乡村振兴战略，进一步加强支农强农惠农政策，我相信，未来我国的食品安全或者粮食安全目标，就能够得到很好的实现和保障。

推动四个创新来促进农业的转型，来推进农业的现代化，最主要的路径就是党的十九大报告中所说的，要发挥好两个作用。一个作用就是使市场在资源配置中起决定性作用，这也是改革开放的经验。市场的本质其实就是消费者的需要。市场作用的本质就是最大限度地调动每一个市场参与者的积极性，让生产者围绕着消费者的需求来进行生产，从而得到回报。只有调动每一个市场参与者的积极性，才能最大限度地配置好我们有限的资源，这是非常重要的。如果不让市场机制发挥作用的话，资源配置就会出问题，因为，只有通过市场才能较好地反映出人民的消费需要。

不过，仅仅有市场作用，是不够的。还有一些问题，仅仅靠市场机制是解决不了的。这就需要发挥另一个作用，即更好地发挥政府的作用。促进农业的转型，要进一步地确保未来国家的粮食安全，一定要在充分发挥市场作用的同时，把政府的作用发挥好。

关于如何发挥好政府的作用，在以往的17个中央一号文件中，都有非常明确具体的安排部署。

粗略地说，市场和政府的作用的侧重点是什么呢？短期内可能主要靠市场发挥作用，但是对一些长期的事情，政府要更好地发挥作用。长期的事情包括什么呢？主要就是一号文件中一再强调的，就是藏粮于地、藏粮于技。藏粮于地就是保护我们现有的耕地面积，然后不断地改善土地的质量，建设高标准的农田、改造土地等，这个靠市场机制难以做到，靠农民自己也做不到。另外就是藏粮于技，技就是技术，就是科学研究和技术的推广，这个靠单一的农民做不到，靠企业也很有限，它的公益性很强。所以技术和土地这两点是非常重要的，政府要在这两个方面加大力度，进一步地强化政府发挥作用的力度。这样通过进一步地发挥好两个方面的作用，才能够更好地对我们未来的粮食安全提供保障。