吉林省全面推进集体林权制度改革

吉林省是国家重点林区之一，集体林资源在农村经济中占有较大比重。2017年11月启动了首批10个县（市、区）的改革试点，参改面积1280万亩，占全省集体林地总面积的32%。试点县（市、区）初步实现了生态受保护、农民得实惠的改革目标，集体林真正成为农村的“绿色银行”和农民的“摇钱树”。

吉林省集体林权制度改革分为主体改革和配套改革两个部分。主体改革将用3年左右时间，基本完成明晰产权、确立经营主体的改革任务。主体改革基本完成后，推进配套改革，逐步建立起产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转程序规范、监管服务有效的现代集体林业产权制度，实现资源增长、产业发展、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。集体林权制度改革要切实落实“四权”，即明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权。要公平地落实集体林地使用权和林木所有权，确保农民平等享有集体林地承包经营权，实现真正意义上的“还山于民、还林于民”。要重点考虑农民利益，把农民得实惠作为改革的出发点和落脚点，让农民真正受益。改革中要做到均山、均股、均利，把农民应得的山权、林权、利权分配给农民。

1.吉林省人民政府出台“关于深化集体林权制度改革的意见”

吉林省作为全国首批林权改革试点省，于2007年11月颁发吉政发〔2007〕39号“吉林省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见。提出要坚持因地制宜、分类指导、权益平等、让利于民、保持连续公开公正原则，深化集体林权制度改革，发展林业经济，促进资源增长，增加农民收入，真正使林改成为惠及千家万户的民心工程。吉林省集体林权制度改革的范围是县级以上人民政府区划界定的集体所有的商品林、公益林和宜林地。改革的总体目标是：用3年时间，全省基本完成明晰产权、确立经营主体的改革任务；不断深化配套改革，逐步建立起产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转程序规范、监管服务有效的现代集体林业产权制度，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐。改革的主要任务是：明晰产权，放活经营权，落实处置权，确保收益权。

2.2010年吉林省集体林改主体改革完成

吉林省在试点取得成功的基础上，2009年集体林权制度改革在全省推进，以进一步创新集体林业经营体制机制，最大限度地调动林农积极性，促进传统林业向现代林业转变。2011年6月吉林省集体林权制度改革主体改革检查验收工作日前全部结束，这标志着吉林省集体林权制度改革主体改革全面完成，顺利进入配套改革阶段。吉林省是国家重点林区之一，全省现有集体林业用地3900万亩，占全省林地面积的28%。2007年11月，吉林省启动首批10个县（市、区）的集体林权制度改革。在首批改革试点成功的基础上，2009年，集体林权制度改革在吉林省开始全面推开。到2011年，吉林省集体林权制度改革已完成确权到户面积3488万亩，占参改林地面积的96.8%；签订各种林改合同144万份，面积3446万亩，占参改林地面积的96%；排查出各类林权矛盾纠纷2.84万件，涉及林地面积212万亩，已调处解决2.63万件，纠纷调处率达92%。

3.2011年吉林省全面铺开林权配套改革

在主体改革完成后，2011年吉林省全面铺开配套改革，重点围绕放活经营权、落实处置权和保障收益权，总结推广通化市配套改革试点经验，重点研究建立健全林业支持保护制度、林业金融支撑制度、林木采伐管理制度、集体林权流转制度和林业社会化服务体系，巩固林改工作成果。通过配套改革，充分调动广大农民和社会各界投身林业建设的积极性。《吉林省人民政府关于印发吉林省集体林权制度配套改革实施方案的通知》（吉政发[2012]28号）正式发布。

吉林省集体林权制度配套改革的主要任务是“五项制度建设”，《吉林省集体林权制度配套改革实施方案》明确通过采取下列有关措施加快推进。(www.xing528.com)

一是建立健全林木采伐管理制度。通过下放集体林木材生产计划编制权限、政策性调整采伐限额、单项控制采伐量、采伐限额结转使用等方式放宽林木采伐利用政策；通过放宽不同林分采伐方式，积极引导和帮助森林经营者编制和实施森林经营方案，按照经营方案编制采伐限额和经营森林，建立合理的林木采伐利用机制；通过公开分配集体林木采伐指标，简化采伐审批管理程序，做好林木采伐管理服务工作，完善林木采伐管理制度。

二是建立健全集体林权流转制度。在不改变林地所有权和林地用途的前提下，农民可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股、抵押等方式流转自己的林地承包经营权和林木所有权，也可以依法作价入股或者作为合资合作造林、经营林木的出资或合作条件。流转的方式、数量、时限和是否需要评估，由农户自主决定。集体统一经营的林地林木流转，其流转方式、基价、收入的使用和分配等，都要提前向村民公示，经本集体经济组织成员同意后进行，流转收益主要用于本集体经济组织成员的分配、林业发展和公益事业。要规范林权流转行为，优化森林资源配置，实现资源资产变现和规模经营，维护林农和集体林经营者的合法权益。

三是建立健全支持集体林业发展的公共财政制度。将县、乡两级林业站和木材检查站等行政事业经费纳入同级财政预算，确保职工工资和工作经费保障。完善林业基础设施建设保障机制。将森林防火、病虫害防治、林业行政执法体系等基础设施建设纳入各级政府基本建设规划；将林区道路、供水、供电、供热、通信等基础设施建设纳入经济社会发展规划和相关行业投资计划。逐步建立和完善集体林生态效益补偿基金制度。已经划定的省级公益林中的集体林，按照每年每亩10元给予补偿，并视财力情况适当提高补偿标准。要求市（州）、县（市）建立生态效益补偿制度，并逐步提高补偿标准。建立造林、抚育、良种补贴制度。纳入“三北”和退耕还林等国家重点工程的造林每亩补贴300元，要求各县（市、区）集体林造林纳入国家重点工程管理，享受国家补贴政策。列入中央财政造林补贴试点的集体林荒山荒地造林每亩补贴200元、迹地更新和森林抚育每亩补贴100元。

四是建立健全林业金融支撑制度。一方面积极开展林权抵押贷款等业务。通过银行业金融机构开办林权抵押贷款、林农小额信用贷款和林农联保贷款等业务，稳步推行农户信用评价和林权抵押相结合的免评估、可循环小额信用贷款，扩大林农贷款覆盖面；利用财政贴息政策支持林农开展森林资源培育和发展林下经济；积极推进多元化林业贷款担保体系建设，按照《中国人民银行财政部中国银行业监督管理委员会中国保险监督管理委员会国家林业局关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》（银发〔2009〕170号），积极为集体林业发展做好金融服务工作。另一方面积极探索建立森林保险制度。设立森林保险补偿基金，通过保费补贴等政策手段引导林农、林业专业合作组织等参与森林保险，扩大森林投保面积。

五是建立健全林业社会化服务保障制度。包括：加快集体林权管理服务体系建设，完善运行机制。计划到2014年末，在各县（市、区）建成为林农、林业专业合作组织等集体林经营者提供集林权登记、林权流转、信息发布、政策咨询和技术服务等功能于一体的全方位、一站式标准化服务中心。推进森林资源资产评估工作。要求财政、林业部门密切配合，按照财政部、国家林业局印发的《森林资源资产评估管理暂行规定》（财企〔2006〕529号），加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，完善森林资源资产评估办法和程序，明确从事森林资源资产评估机构的条件，健全监督管理制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。引导和扶持农民发展林业专业合作社、家庭合作林场、股份制林场等林业专业合作组织，促进规模化、集约化经营。农民林业专业合作社享受《财政部国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》（财税〔2008〕81号）中的有关税收优惠政策和《中共吉林省委办公厅吉林省人民政府办公厅印发〈关于扶持农民专业合作社发展若干政策的意见〉的通知》（吉办发〔2009〕38号）规定的各项优惠政策。鼓励发展以专业化、区域化为主要特征的各类林业专业协会，发挥其政策咨询、信息服务、科技服务和行业自律等作用。计划到2016年年底，重点林区县（市）及其他具备条件的地方，农户参加林业专业合作组织的覆盖面要达到一半以上。

《吉林省集体林权制度配套改革实施方案》提出的“两大体系”建设，即加强森林资源培育和林业产业“两大体系”建设是吉林省集体林权制度配套改革客观要求。对于森林资源培育体系建设。《吉林省集体林权制度配套改革实施方案》中明确：要继续实施三北防护林建设和退耕还林工程，加大荒山荒地的造林绿化步伐，坚持适地适树原则，大力开展冠下造林，积极发展速生丰产林，改善林分结构，提高林地经济效益。加大灌木林地、疏林地、低质低产林改造和中幼龄林抚育力度，根据不同起源和林龄阶段，采取透光伐、生长伐等抚育间伐措施，调整林木生长空间，改善树种组成，促进林木生长，加快培育优质高产后备森林资源，实现可持续经营。要加大森林资源保护力度，落实“谁管辖谁负责，谁经营谁负责”的森林灾害防治责任，通过自我管护、委托管护或联户管护等有效形式，加大对森林防火、病虫害等突发性灾害防治力度，严厉打击毁林开荒和乱砍滥伐等违法犯罪行为，确保森林资源安全。对于林业产业体系建设。《吉林省集体林权制度配套改革实施方案》中明确：根据当地自然条件和集体林资源状况，大力发展林下经济，培育新的经济增长点。充分利用丰富的林下资源，加快中药材、山珍食品、干果、浆果等系列开发，将资源优势转化为经济优势。围绕林药、林菜、林菌、林牧等种植业、养殖业，选择一批发展前景好、经济效益高的项目给予政策、资金和技术等方面的支持，建立林下经济发展示范基地，不断提高林地综合利用率和产出率，实现林地产出效益最大化。大力开展林产品深加工，不断开发新产品，实施品牌战略，培育绿色龙头生产企业，充分发挥林下经济发展示范基地的带动作用，推动林下经济规模化、集约化、标准化、品牌化、市场化发展。

4.吉林省林权改革后续成果

为拓宽林业投融资渠道，加速推进集体林权制度配套改革，根据《中国银监会国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》精神，在充分考察调研了解省内外林权抵押贷款开展情况的基础上，吉林省林业厅会同吉林银监局联合制订了《吉林省林权抵押贷款实施意见》，并以吉银监发〔2013〕112号文件印发全省组织实施。实施意见规定，吉林省行政区域内的银行业金融机构（以下简称贷款人）经营林权抵押贷款业务，应遵守本实施意见；在吉林省行政区域内从事集体林业生产经营，并依法取得《林权证》的自然人、法人或其他组织（以下简称借款人），以其本人或第三人合法拥有的林权作为抵押物，向贷款人申请借款的，适用本实施意见；可抵押林权具体包括：用材林、经济林、薪炭林的林木所有权和使用权及相应林地使用权；用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；国家规定可以抵押的其他森林、林木所有权、使用权和林地使用权。抵押森林或林木资产的，其林地使用权须同时抵押，但不得改变林地的性质和用途。