城市公共住房政策：廉租房与公共租赁住房的结合

公共住房现已成为一项关系国计民生的重大工程，其建设发展情况直接影响到经济社会的和谐与稳定，在今后很长一段时间内无疑是政府公共服务和社会管理工作的重点。广州市的养老保险、最低工资、住房保障等政策，自改革开放以来一直走在全国前列，是我国最早针对中低收入群体供应公共住房的试点城市之一，并且具有毗邻港澳的地理优势，公共住房的管理模式已相对完善，住房实践经验格外丰富。因此，本书从社会公平的研究视域，对广州市公共住房政策及其执行力现状等相关问题展开系统研究，具有一定的代表性，不仅能及时总结、发现过去存在的不足，为未来广州公共住房的开发建设奠定基础，还能对全国公共住房工作的深入推进具有重要的借鉴意义。主要研究结论如下：

（一）树立住房公平价值观，实现“住有所居”的政策目标

社会公平历来是人类社会追求的理想目标，一国在社会公平保障程度方面的高低，常成为人们判断该国及其政策体制正义与否的主要尺度。自1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布以来，我国逐步实现城市住房的实物分配向货币化分配的转化，构建了中低收入家庭的公共住房政策体系，市场机制在住房资源配置方面发挥出重要作用。但是，2003年以来，我国住房市场逐渐暴露出“总量失衡、结构失调、价格上涨过快、公共住房缺位”等一系列问题，城市中低收入家庭的住房负担日益沉重。

在此背景下，本书结合公平理论，着力探讨如何以住房“权利公平、机会公平、规则公平、能力公平、结果公平”为主要内容构建公共住房价值体系，实现“住有所居”的政策目标。住房权利公平是指人们在住房基本规则面前享有同样的资格，它是住房公平的逻辑起点。机会公平强调机会分布的平衡与合理，“事实上，实施规则公平更具可操作性，因为规则公平不涉及收入的再分配，只是外部环境的净化和改善。只要完善各项法律法规，加强人们的道德意识建设，就可以达到预期的目的”^[2]。在住房机会与程序公平的背后，是把握机会的能力。虽然个人都具有购买任何物品尤其是住房的法律权利，但他们的能力和可能占有的社会资源的多少等因素则会直接影响、限制他们的选择范围和种类。仅仅做到住房权利公平、机会公平和程序公平，还只是一种形式上而非实质上的公平，只有在住房权利、机会、规则、能力公平的基础上，通过对社会贫富状况的适当调节实现住房结果的公平，才意味着社会公平标准的真正实现。

（二）以公共租赁住房供应为主，满足中低收入阶层的住房需求

我国公共住房体制设计存在的问题，诸如住房保障覆盖面小、分配不公平，存在缺位以及“错层”，保障待遇附有严重的“悬崖效应”，产权式与租赁式供给模式相割裂等^[3]，这些迫切需要建立新型的公共住房政策体系。目前大多数城市将廉租房归入公共租赁住房统一管理，是把以前的廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房的住房保障系统转变成以大公共租赁住房为主的公共住房政策体系，并将主要发展公共租赁住房作为当今城市公共住房政策执行的重点。如此一来，不但可以解决住房流通交易、住房资源浪费等问题，有效减少权力寻租行为，还能够进一步扩大住房保障覆盖范围，满足中低收入阶层的住房需求。

由于公共住房的本质及其投资收益见效慢的特征，几乎所有国家的公共住房尤其是公租房建设，都会遭遇资金瓶颈。如何科学展开公租房运营、扩大公租房存量，常见模式有：①政府直接出资建设。政府设置专门的公共住房管理机构承担住房开发建设与运营管理，并通过补贴相关机构的方式实现对公租房的宏观调控。②鼓励社会力量参与建设。政府独自建设并管理公共住房，需要大笔资金且工作量十分繁重，于是更多国家和地区选择通过财政补助、税收优惠等倾斜性政策，鼓励社会力量参与建造公共租赁住房，然后再以相对低廉的价格供低收入群体租用。在公共租赁住房政策执行过程中，两种模式并行不悖，焦点在于倡导市场力量、民间资本与商业化管理来共同解决公共住房问题。因此本书提出，充分抓住当前“亚投行”创立的契机，推行公租房REITs，可以有效减缓政府筹建公租房需要的资金压力，实现公租房在世界资本市场的融资。(www.xing528.com)

（三）大力倡导住房货币补贴模式，提升公共住房政策执行力

住房保障是政府的天然职责，“发展中国家通过直接建造公房或资助民营建筑商开发低成本住房，然后售给低收入群体的方式鲜有成功，主要原因是政策定位失当——无视负担能力，偏重出售而不是租赁。”^[4]从我国国情出发，为了在促进社会公平的基础上更好地分配公共住房资源，通过按人头发放租金补贴等形式解决中低收入群体的住房问题不失为一种有益尝试。“住房补贴”是在住房实物分配转为货币分配的过程中，国家行政机关、事业单位以及企业，对无房户或住房面积未达到规定标准的职工提供的专项住房消费资金，以适当提高其住房支付能力，发挥该政策在转型阶段应有的过渡作用。^[5]

从长远来看，随着国家综合实力的进一步提高，结合城乡建设的结构性调整，“租金补助”是一种比社会福利住房（公共住房）建设与实物配给更加有效的方式。实施住房货币补贴政策可以在目前问题较为突出的城市试点，具体操作同样根据经济收入、家庭人数以及当地租金水平进行。具体而言，主要包括：①转变住房消费理念，加快发展房屋租赁市场。一是增加有效供给；二是规范中介行为；三是指导租金价格。②扩大住房补贴范围，提高政策硬性约束力。关键是确定补贴对象，划定一个合理的实施租房货币补贴的群体范围。通过一定时间的过渡，逐渐实施住房补贴与公积金并轨运营，或纳进社会保障系统统一管理，从而规范住房补贴行为，形成可持续发展的长效机制。③减少住房投资行为，促进民间资本建房。一方面应增加住房持有成本，如适时开征物业税；另一方面应大力抑制短期持有后抛售住房牟利的投机行为，除征收营业税、土地增值税外，可考虑加收资本利得税，并且明确民间资本的参与方式。

（四）福利保障与协作治理相结合，提高公共住房政策执行力

住房政策不只是经济政策，更是社会政策的重要组成。将住房仅仅看成经济政策，其GDP功能被凸显，而社会功能就被忽视。^[6]由于住房政策的跨域性质，单纯从经济政策的角度来看，公众可以依据自己的购买力在市场上获得住房，政府的责任主要是确保房地产市场的正常运行。从社会政策的视角分析，住房问题的解决属于“二次分配”，需要政府借助公共财政等手段，为每位公民提供相应的住房。从该种意义而言，住房政策可划入福利政策范畴，政府的职责在于保障这样的福利可持续并且分配公平。^[7]为了减轻国家财政负担，地方政府部门及其工作人员应当积极努力，不断开拓包括市场在内的其他社会资源，比如来自非营利机构和其他收入家庭的资源，并以多种组合方式来满足民众的多层次住房需求，这即是住房政策领域中的福利多元主义路径。以我国现在的经济社会发展水平来说，除了调整公共租赁住房和经济适用住房政策执行力以外，还需关注旧城改造政策执行中的政府行为，以及扩大住房公积金政策执行力。

协作治理是通过对不同治理机制混合加工后形成的新型治理模式，自该理论被移植到中国以来，为适应我国的具体政策环境，它又必然进行着本土化修正。近些年，我国公共住房政策正朝向市场化的方向发展，由于资源配置差异等引起多元利益主体功能分化，并产生目标冲突、资源抢夺、利益垄断等社会问题，诸多表征显示现今的公共住房政策系统已经呈现出某些协作性特征。因此，需要采取下列措施：①确立政府促进住房公平的主体地位，如导入CIS系统设计政府形象，全面增强执行规划力；②创新公共住房政策执行的技术手段，如应用“沙漏模型”建立网格化管理模式，自主提高执行服从力；③鼓励社会参与、多渠道增加住房供给，广泛提升执行公信力；④完善公共住房政策执行的监督体系，充分落实执行监控力，如提倡多中心治理；⑤设计公共住房政策执行力评估体系，逐步强化执行问责力；如将模糊综合评判法（AHP）应用于公共住房政策执行力的测量及评估，皆不失为公共住房领域的有益探索。