设计公共住房政策执行力评估体系优化方案

公共住房政策执行力高低的测定涉及诸多因素，属于一个综合评判问题。其评判结果不再是一个确定的数，而是可以用语言来表达的模糊概念，因此，简单地用一个分数加以评判，会产生不公正的结果。由于模糊数学承认“亦此亦彼”的存在，拓宽了经典数学的理论基础，在处理客观实际问题时既能与精确数学结合又与其“非此即彼”的特性相区别，从而为它被广泛应用找到了理由。^[279]模糊综合评判实质属于人们对客观事物认识的模糊数学表达，它通过对要素与评判标准、权重及模糊关系等方面的确立以及模糊集合运算，来达到使模糊的评判对象清晰化的目标。因此，本书将模糊综合评判法应用于公共住房政策执行力尤其是问责力的测量及评估中，不失为住房领域的一种有益探索。

（一）模糊综合评判法简述

模糊数学诞生于1965年^[280]，最初由美国自动控制专家L.A.Zadeh教授提出，用以表达事物的不确定性。它是研究模糊性现象的一种数学工具，但其本身是传统精确数学的延伸和推广，它把数学的研究和应用领域从清晰现象扩大到模糊现象。^[281]评判是指根据既定目标来测评对象系统的属性，并将该属性转为客观定量数值或主观效用的行为。^[282]模糊综合评判在我国最早由学者汪培庄提出^[283]，是指应用模糊数学的方法进行多因素决策以实现最优选择，较好地解决了综合评价中的模糊性问题。该理论具有数学模型简单，并适用于多因素、多层次、复杂问题评判的特点，迅速成为在众多领域发挥重要作用的综合评价方法。

模糊评判法不仅可以对评价对象按综合分值大小进行评价和排序，还可根据模糊评价集上的值按最大隶属原则去评定对象所属的等级。^[284]这就克服了传统数学方法结果单一性的缺陷，很好地解决了对目标判断的模糊性和不确定性问题。多层次模糊综合评判法就是将模糊综合评判法应用在多层因素上，每一层的评价结果又是上一层评价的输入，直到目标层为止。对于一些复杂系统而言，需要采用多级（层次）模糊综合评判的方法，按照因素或指标的情况，将它们分为若干层次，先进行低层次各因素的综合评判，再对其结果进行高一层次的综合评判。所以，必须根据具体综合评判问题的目的、要求及其特点，从中选取合适的评判模型和算法，使得最终的评判结果更加客观、科学、具有针对性。

（二）公共住房政策执行力评估指标体系设计

自有公共政策科学研究以来，政策评估就相伴而生。对政策干预的效果进行分析是一项重要的工作，它通常被称为政策评价论或政策干预分析论。^[285]威廉·邓恩（William Dunn）认为，“评估就是设法发现预想和实际执行情况之间的差异，由此提供政策的相关知识，从而在政策制定过程的评估阶段为政策制定者提供帮助。”^[286]查尔斯·琼斯（Charles Jones）认为，政策评估是一个定量、权衡、分析和建议的过程^[287]，即运用精确工具得出判断的理性评价过程。托马斯·戴伊（Thomas R.Dye）把系统的政策评估界定为：仔细、客观、科学地评价政策对目标和非目标情形或群体所产生的当前与长期的影响，同时对当前和长期费用与任何能确定的收益之比进行评价。^[288]詹姆斯·安德森（J.E.Anderson）认为，政策评估既是一门科学更是一门艺术，它包括对一项政策的估算、估价或评价——包含对其内容、执行情况、目标达成及其他影响的评价。^[289]综合这些观点，可以看出，“公共住房政策执行力评估”，是指运用科学合理的标准，采用一系列技术、方法、手段，对公共住房政策执行力水平高低进行客观公正的考核和评价。本书由此根据影响公共住房政策执行力评估指标的各类因素，以及这些因素的特点来划分层次模块，各影响因素可由下一级因素构成，整个因素集共分为三级，这三级模糊评判的数学模型如表5-4所示。

表5-4　公共住房政策执行力评估指标体系的三级模型

续表

（三）公共住房政策执行力的模糊综合评判算法

1.公共住房政策执行力的模糊综合评判

对评估指标的达标程度的判断带有明显的模糊（Fuzzy）与不确定性，这种模糊与不确定性起因于排中律存在破缺。对于公共住房政策执行力评估指标这类模糊概念，需要用模糊集进行刻画，因此模糊数学对于评估作用很大。要正确评价一个具体对象，应当先对这个对象的若干方面（常称为因素）给出适当评语，然后再进行综合。对公共住房政策执行力的评估数据进行处理，就是对评估指标进行模糊综合评判，最后得出公共住房政策执行力的综合评估结果。因此，模糊综合评判是量化住房政策执行力的比较恰当的方法，下面对此展开详细论述。

①建立因素集U＝（U1，U2，…，Ui，…，U5），其中Ui是第i个一级指标（i＝1～5）；每个因素Ui下设j个子因素Uij，表示第i个一级指标的第j个二级指标；每个子因素Uij下设若干评估指标（即控制指标）Uijk，表示第i个一级指标的第j个三级指标的第k个三级指标。

②建立评判集{优，良，中，差，很差}，即对每个指标的表现划分为优、良、中、差、很差5个等级。即评判集B＝（1 2 3 4 5）T。

③由层次分析法确定各层指标Ui、Uij、Uijk的权重分别为A，Ai，Aij。

④综合评判。先进行单因素评判，即单独从一个评判因素出发，确定评判对象对于因素等级的隶属度。通常，评判者的总数E不变，故无需考虑因E不同而造成的对评判结果的影响。^[290]若以rijkl表示评估指标Uijk对第l个等级的隶属度（l＝1～5），隶属度可采用E足够大时的稳定隶属频率计算，即隶属度：

rijkl＝Eijkl/E

式中Eijkl可表示认为评估指标Uijk隶属为等级l的评判者人数，E表示评判者的总人数。

评判向量即为因素集{Uijk}上的一个模糊向量，为：

则评判矩阵即为因素集{Uijk}上的一个模糊矩阵，为：

采用算子M（·，8），对评判矩阵进行总的综合评判得到一个五维向量（l＝5），即：

⑤综合评判结果处理。以上所得综合评判结果是评判集{优，良，中，差，很差}的一个模糊向量，为了便于比较不同政府机构的公共住房政策执行力，需要进一步处理为一个数值。只需将此模糊向量进行规一化后，乘以一个等级权重向量即可，这里按百分制取等级权重向量为（100，75，50，25，0）^[291]，因此，可以计算公共住房政策执行力M为：

2.公共住房政策执行力评估指标权重赋值

在进行模糊综合评判时，最终评价结果很大程度上受到具体权重的影响，不同的权重安排常常导致完全不一样的结论，因此，权重选择与赋值的合适与否直接关系到整个模型的成败。^[292]这一步骤既属于模糊综合评判的关键环节，又是综合评判前需要解决的核心问题。确定指标权重的方法主要有：德尔斐法（专家评议法）、频数统计分析法、专家调查法和层次分析法（AHP）等。^[293]

本书在确定公共住房政策指标权重方面，主要采用向专家咨询打分的层次分析法，原因在于：首先，在要求专家构造判断矩阵时，只需给出影响执行力指标两两比较的相对数值而非确定数值；其次，通过检验判断矩阵的一致性来分析专家的主观判断是否偏离客观实际，从而作出正确的调整以确保指标权重设定的可信度与可行性。^[294]AHP作为一种科学的系统分析数学工具，于20世纪70年代由美国运筹学家T.L.Saaty提出，然后迅速在多个领域受到广泛欢迎与运用。它将人们的思维过程层次化、数量化，属于一种将评判者的定性判断和定量计算加以有效结合的决策分析方法。具体步骤如下：

（1）构建判断矩阵。

为了使各准则之间进行比较得到量化的判断矩阵，引入1～9级标度。心理学家的研究指出，人们区分信息等级的极限能力为7±2，特制定如表5-5所示的标度方法。

表5-5　标度方法

（2）层次单排序及其一致性检验。

若以代表判断矩阵，W代表判断矩阵的特征向量，则由W＝λmaxW，可以求得特征向量W，经过归一化后即为同一层次相关指标对于上一层次某指标相对重要性的排序权值，这一过程称为单排序。然后进行一致性检验：

（3）层次总排序。

计算同一层次所有指标对于最高层相对重要性的排序权值，称为层次总排序。这一过程是由最高层次到最低层次逐层进行的。^[295]

（4）层次总排序一致性检验。

这一步骤也是从高到低逐层进行的。

（5）计算结果。

通过向业内20位专家发放和回收调查问卷20份，然后对这20位专家数据构成的判断矩阵加权几何平均，借助已有的AHP算法，应用YAAHP软件的矩阵计算结果如表5-6所示。

一级权重：

A＝(0.15900.17220.26620.24360.1590)

二级权重：

A1＝(0.49740.29710.2235)

A2＝(0.54430.4557)

A3＝(0.33210.29940.3684)

A4＝(0.22290.38570.3914)

A5＝(0.43720.34490.2179)

三级权重：

A11＝(0.05380.0253)

表5-6　公共住房政策执行力评估指标权重分配

续表

A12＝(0.01170.0326)

A13＝(0.02090.0146)

A21＝(0.02450.02930.0400)

A22＝(0.03750.0410)

A31＝(0.04420.0442)

A32＝(0.04070.0390)

A33＝(0.03730.0608)

A41＝(0.01700.01650.0209)

A42＝(0.03010.04050.0234)

A43＝(0.02280.02390.0486)

A51＝(0.02630.01980.0234)

A52＝(0.01950.01310.0223)

A53＝(0.00800.01710.0096)

上述指标权重分配结果显示：一级指标判断矩阵的一致性比例为0.0018，二级和三级指标判断矩阵的一致性比例均远低于0.1，因此计算结果可以接受。

3.公共住房政策执行力评估的多层次模糊综合评判

由20名专家组成评判小组，根据具体情况和相关资料，结合前述公共住房政策执行力评估的各因素指标，对应于评判集M＝{优，良，中，差，很差}，对各因素层指标进行评判，可以获得公共住房政策执行力的综合评判结果。评判时分别在5个评判等级{优，良，中，差，很差}上做是或否的逻辑判断，即当认为评估中的某因素层指标在其评判要素中属于某个级别时，则在相应的级别下填“是”，认为不属于该级别时填“否”；统计时，“是”为1，“否”为0。则模糊关系矩阵R中的元素：

（1）获取住房政策执行力评估指标体系的模糊综合评判，如表5-7所示。

表5-7　公共住房政策执行力各因素模糊综合评判矩阵表

续表

（2）找出相对应层的判断矩阵。

如表5-4所示，U11住房政策方案的科学性综合评判结果的模糊判断矩阵为：

通过查询表5-3，分别可以得出各因素的模糊判断矩阵：RU1～RU13、RU21～RU22、RU31～RU33、RU41～RU41、RU51～RU53。

（3）模糊综合评判。

①执行规划力U1。

政策方案的科学性U11。

政策方案的完整性U12。

政策方案的灵活性U13。

②执行服从力U2。

政策执行主体的服从力U21。

政策执行对象的服从力U22。

③执行公信力U3。

公众的政策参与度U31。

公众的政策认同度U32。

公众的政策满意度U33。

④执行监控力U4。

对政策执行主体的监控U41。

对政策执行过程的监控U42。

对政策执行效果的评估U43。

⑤执行问责力U5。

政策执行专业化程度U51。

A51·RU51＝(0.02630.01980.0234)

组织协调程度U52。

A52·RU52＝(0.01950.01310.0223)

政府形象与美誉度U53。

⑥公共住房政策执行力M评估的综合评判值。

评判集B＝（12345）T。

综合评价值M＝U·B。

⑦公共住房政策执行力评估结果。

从综合评判值M来看，根据最大隶属度原则，可对公共住房政策执行力进行科学的评估。根据评估加权系数矩阵B＝（1，2，3，4，5）T，故综合评判值为M＝{优，良，中，差，极差}，若M≤1，则表示优；若1＜M≤2，则表示在优和良之间；若2＜M≤3，则表示在良和中之间；若3＜M≤4，则表示在中和差之间；若4＜M，则表示极差。

若按百分制来取等级权重向量，则住房政策执行力：

（四）公共住房政策执行力评估指标体系可行性验证

1.信度检验

运用Cronbach's α系数法来评定上述评价体系的内部一致性信度。α信度系数公式图为：

式中K为评价体系包含的指标数量，Si2为第i个评价指标的方差，S2是评价得分的方差。

2.效度检验

采用内容效度检验方法，即单项和总和的相关效度分析，指调查问卷所采用的题项能否代表所反映的内容或主题。^[296]内容效度公式图为：

式中ne为评价主体中认为某项指标很好地表示测量对象范畴的人数，n为评价主体的总人数。当所有评价者都认为执行力评估指标体系适当时CV为1，当认为执行力评估指标体系适当的人数不到半数时，CV为负数，而所有评价者都认为内容不当时，CV为－1。

（五）结论

模糊综合评判结果的可靠性和准确性依赖于合理选取因素、因素的权重分配和综合评判的合成算子等。对公共住房政策执行力进行评判时，根据层次分析法的基本原理，邀请经验丰富的本行专家打分，运用AHP算法YAAHP软件，可以计算出各种公共住房政策执行力指标的权重。不仅能将专家的主观判断与客观的定量分析相结合，避免了评判过程中的主观性；还为公共住房政策执行力评估指标体系的量化提供了一种新的思路。

公共住房政策执行力评估是公共政策理论研究的重要环节，一个完整的政策过程，除了科学合理地制定政策和有效地加以执行外，还需要对政策执行效果和执行力高低进行评估，以确定政策的价值。但是，由于公共住房政策执行力是一个不断延续的过程，而且很多政策都是同时同步推行的，因此很难单独核算某项住房政策的投入产出，也很难对该项政策执行的成效进行精确评估。正如詹姆斯·威尔逊（James Wilson）所说，“要度量一个机关的输出量常常是很困难的——实际上即使是只对什么是国家部门的输出作一番设想都足以令人头昏脑涨”^[297]。因此，在未来的理论研究和具体实践中，构建符合公共住房政策执行力的评估系统，并对其科学性和有效性进行测算与检验，就成为当前公共治理的新方向。

【注释】

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[160]《广州市直属机关事业单位住房货币分配实施方案》的主要内容：①补贴单位：由市财政核拨经费或核拨补助的市直属机关、事业单位。②补贴对象：工资来源于市财政核拨经费或核拨补助的人员：1997年9月29日之后进入实施单位工作，本人及配偶均未享受过购买房改房、解困房或参加过单位内部集资建房等购房优惠政策的人员；1997年9月29日之前进入实施单位工作，本人及配偶均未享受过购房优惠政策，愿意申请实行住房货币分配的人员。③基本做法及补贴标准：方案实施后，各实施单位对实行住房货币分配的人员不再按实施前的房改政策出售、出租公有住房，均按月按本人职务发放住房补贴，由其自行解决住房问题；如住用单位的公有住房，必须以市场租金承租或以市场评估价格购买。给每个实行住房货币分配的人员发放住房补贴的年限为累计25年，即300个月。住房补贴标准可根据社会经济发展和住房价格情况进行调整，1998年度机关各级职务人员每月住房补贴标准为：办事员，233元；科员，280元；副主任科员，327元；主任科员，373元；副处级，420元；处级，467元；副局级，513元；局级，607元；副市级，747元；市级，933元。

[161]数据来源：国家统计局《中国统计年鉴》（1998—2013）相关数据整理而成。

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