完善公共住房政策执行监督体系

（一）坚持住房政策执行全过程公开，注重协调监控

1.加强政策执行公开，转换监督方式方法

18世纪法国思想家孟德斯鸠（Montesquieu）断言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”^[255]因此，加强政策执行的监督惩处就显得十分必要。美国行政学者威廉·邓恩（William N.Dunn）提出，“监测有助于确定项目执行人员、官员以及其他利益相关者是否按照立法者、管理机构和专家组所制定的标准和程序开展行动”^[256]。首先，行政公开是有效监督的前提。除了国家法令明文规定必须保密的以外，其他各项政府决策尤其是住房政策需要及时向公众做好宣传、解释工作，并且公开住房政策的具体规定、界限，公开办事机构、办事程序和办事人员，鼓励全社会对公共住房政策执行活动实施监督。^[257]①住房政策执行主体公开。住房政策执行主体庞大、分工精细，应公布各执行主体及其职责权限，各职能机关的办公场所及功能划分，否则住房监督就成为空谈。②住房政策执行程序公开。只有公开，程序才具有执行力与约束力。③住房政策执行行为公开。现代国家多数强调依法行政，而依法行政的主旨反映在住房政策执行方面，则表现为政策执行必须有法可依，政策行为内容必须符合法律规定且严格遵循法定程序加以执行。④住房政策执行结果公开。应将具体住房政策执行进展情况与结果及时公之于众，便于社会力量对政策执行展开360度全方位监督。

其次，加强住房监督机构的权威是有效监督的重要保障。住房有效监督取决于三方面：①住房监督主体能够充分表达民意诉求；②住房监督主体具有相当独立性，即他能够根据客观事物的是非曲直来判别实际情况；③住房监督主体具有足够的权威性，即它能够对权力实施监督。因此，应从根本上加强审计与监察部门的独立性，确保住房监督机构在财政、人事方面的超然地位，使其不必受制于同级政府或党委的领导，打破监督权弱于行政、司法权，甚至低于领导个人权力的非正常格局，真正提高住房监督机构的权威性，同时促使政府决策者或政策执行人员在行使权力时因监督压力而更加慎重。具体对审计部门而言，可以充分发挥财务收支审核与住房成本控制的监督职能；对监察机关而论，也可有效监督住房政策执行主体是否存在滥用职权、随意行政等不良行为。

最后，转换监督方式是实施住房有效监管的重要手段。①从纯粹执行住房任务的观念转为全心全意为民服务的价值理念。②强调住房防范监督，找准关键监控点。从住房政策事前监督着手，设立准确可行的住房监控标准，出台详细的住房监督规划，选用科学合理的监督方案，防患于未然。③增强住房监督力度。对于公共住房政策执行中面临的普遍性、倾向性问题，适时展开调查研究与监督治理，防止并克服形式主义。④完善多层次、多功能的住房监督网络。通过网络、传媒对住房政策执行情况的跟踪报道，以及调查、撤销不合理的政策执行决定等对执行过程实施社会监督，克服“弱监”“虚监”行为，保证公共住房政策执行监控力的提升。

2.回归住房公平目标，完善协调机制

住房政策的价值目标是实现社会公平，即在经济高速增长、社会贫富差距拉大时，住房政策应向公平目标回归，考虑民众的切身利益；在经济低迷、社会贫富差距较小时，住房政策应向效率目标回归，保持经济发展态势，促进住房水平的普遍提高。因此，应在统筹效率与公平双重价值的基础上，完善动态的住房调整机制，规范公共住房申请、报批及审核程序，加强跟踪服务及后续管理，适应不同时期的需要。切实保障公民的知情权与话语权，建立低收入群体的政策参与保障机制，使全体民众能够通过更多灵活的方式，如听证制度、民意调查制度、网络参与等参与到住房政策的制定与执行全过程，真正体现住房公平。

在国家行政机关系统中，各行业、各部门以及各机关内外的活动都需要进行协调，以实现其共同担负的执行任务。^[258]目前住房体系中的执法、管理机构众多，解决一个问题常常需要多部门配合，协调机制短缺容易造成住房政策执行活动中相关部门和人员步调不一，甚至出现各自为政的结果，最后原定的执行任务无法按时按质按量完成，大大降低了住房政策执行力。各政府部门必须树立大局观念，加强协作沟通，解决部门中多头管理、责任不清的问题；行政监察机构需要切实肩负住房政策执行的监督重任，把各部门对上级决策的执行情况列为监察的重要内容。例如，建立社会监督机制，通过新闻媒体、政府网站等载体强化舆论监督；通过提高执行活动的公开程度强化住房执行行为监督，完善行政监察与审计监督；进一步发挥人大监督的实质效能，把监督权与决定权、任免权结合起来使用。各监督机构之间建立起经常有序的相互协作制度，充分利用现代科技提供的便利条件互通情况、互用旁证材料、联合办案，加强住房政策各监督主体间的协作^[259]，增强公共住房政策的执行监控力。

（二）建立健全与公共住房相关的法律法规

住房作为特殊商品和民生根本的特质，决定了住房权利保障和公平分配的实现仅仅依靠市场无法完成，还需通过立法明确政府在促进住房公平上的首要责任。17世纪西方古典自由主义之父洛克（John Locke）提出，“法律并不是为法律自身制定，而是通过执行使法律成为社会的约束，从而使国家的各个部分各得其所、各司其职。”^[260]18世纪法国著名思想家卢梭（J.J.Rousseau）再次指出执行法律对于政府的重要性：“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由。”^[261]发达国家的住房体制都有相应法律作为保障，如美国的《住房法》《国民住宅法》，日本的《公营住宅法》《住宅金融公库法》《住宅公团法》等。我国的公共住房建设与管理直到现在多以政府文件的形式发布，严格来说并不具备法律效力。借鉴国外经验，参照《城市居民最低生活保障条例》，科学制订立法计划，把重要程度、紧迫程度、成熟程度高的作为执行立法的重点并优先安排；对条件暂不成熟的也要统筹进行、积极推动，努力使法律体系不断完善^[262]，明确住房保障标准与条件、申请对象资格的公示与监督、骗购行为所必须担负的法律责任等。

首先，应尽快出台我国《住房基本法》，将保证公民居住权作为立法第一要义。对住房的建设、消费、分配等环节进行法治规范，确定政府在住房市场中的职责和义务。在此基础上制定配套法律法规，在住房政策目标、用地规划和供应、住房财政支出、居民区动迁改造、资源能源节约等方面做出详细规定，使住房立法与住房公平发展趋势保持一致。例如，英国早在1890年就制定了《工人阶级住宅法》，并在随后的100多年间，出台了一系列有关住房的法律，如《住宅法》《城乡规划法》《住宅补贴法》《住宅金融法》《住房协会法》等。^[263]鉴于目前我国大中型城市租赁性住房严重不足的现状，应适当将经济适用房“只售不租”转变为“租售并举”，提高可租赁住房的比重。然后，适时扩大出租范围，保障经适房的可支付性与延续性，抑制房价过快上涨，实现“住有所居”的根本目标。此外，土地应服务于公共福利，不能作为地方财政收入的主要来源，过高的土地增值利润需要通过税收返还给社会。政府有责任促进住房市场的良性发展，为其提供健康有序的政策环境，切实维护住房法律的权威性。

其次，完善与公共住房相关的法律法规。在实践中，公共住房的法律缺陷，主要表现为政策执行成本过高而违法、违规成本过低，政府在公共住房建设中的地位功用缺乏相应的机制约束。针对这种法律缺位的情况，政府应抓紧相关的立法研究，尽快制定《住房金融法》《住房保障法》《物业管理法》等法律法规，各级政府也应该针对各地的情况，将公共住房建设法制化。建立健全与住房质量、经营管理有关的行业技术标准和管理条例，从立法上详细规定城市公共住房的供应对象与条件、保障资金的来源以及骗租骗购等行为应当承担的法律责任等。此外，在建立相应规章制度时，应将公共住房政策执行力情况纳入政绩考核系统，逐步树立住房保障不利的问责机制。

最后，加大执法力度，创造良好的法制环境。公共住房政策执行法治化的实现程度，不但取决于法律体制建设的强弱，还取决于如何使法律规范转为法律现实。横向上，继续推进相对集中执法和综合执法，整合执法资源，切实解决多头执法、交叉执法问题；纵向上，根据不同层级政府职能的特点，合理配置执法权限，减少执法层次，下移执法重心，努力提高基层执法能力。^[264]综合来看，需要在完备的法制体系基础之上，逐步增强对民众的法制教育及执法力度，并且在全社会营造出遵纪守法的和谐氛围以及对住房政策执行行为的监督意识。例如，加强住房政策执行的法律顾问制度建设，完善听证公示制度、意见征询制度与专家咨询制度等，积极创造条件，促使民众监督住房政策执行活动，为社会公众深入参与住房政策决策提供法制保障。

（三）提倡多中心治理，切实提高政策执行监控力

多中心治理下的公共行政，是一个由各种类型的公共组织纵横联结构成的网络结构，是多元主体通过协商合作实现的自主性治理。多中心治理表明了一种新的治理理念和制度安排，意味着在公共事务的管理中，并非只有政府一个主体，还存在非政府组织、私营机构以及个人和社群在内的多元决策中心，它们在一定规则秩序的约束下，以多种形式共同行使着主体性权力。该模式强调在公共服务和社会管理中，建立起国家与社会、政府与民间、公共部门与私营部门之间相互依赖、相互协商、相互合作的关系。^[265]因此，提倡多中心治理，对于提高公共住房政策执行监控力，具有极其重要的意义。

1.多中心治理的优势

多中心治理（Polycentric Governance）是社会管理领域的一次重大突破，作为“朝圣山学派”代表人物之一的英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼（Michael Polanyi）在《利润与多中心性》《管理社会事务的可能性》等一系列文章中最早使用“多中心”词汇，这些文章最后皆收录进《自由的逻辑》一书。^[266]博兰尼的“多中心”思想与哈耶克（Friedrich Hayek）的“自生自发秩序”、波普尔（Karl Popper）的“开放社会”一起代表了“二战”前后对计划经济、极权政治所进行的自由主义批判。博兰尼虽然率先采用“多中心”来分析经济社会行为，然而使“多中心”进入公共管理领域，则主要是美国行政学者奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostrom，Elinor Ostrom）的研究结晶。2009年诺贝尔经济学奖获得者埃利诺·奥斯特罗姆在权力与价格机制、组织和市场秩序之外，发现了公共事务治理的第三种机制和秩序——“多中心”，1990年《公共事物的治理之道》一书的出版，标志着多中心治理理论的正式形成^[267]，并迅速发展成为一种新的公共治理范式。(www.xing528.com)

“多中心”治理相对于单中心治理而言，优势至少体现在三个方面：一是多种选择；二是减少“搭便车”行为；三是更为科学合理的决策。但是，多中心治理也可能失灵，奥斯特罗姆认为，建立有效的多中心体制应该具备如下条件：“一是不同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致，二是在政府单位之间发展合作性的安排采取互利的共同行动，三是有另外的决策安排来处理和解决政府单位之间的冲突”^[268]。如果缺乏这些条件，多中心只会引发更多的治理问题。尽管目前多中心治理理论还不成熟，但在各种政策执行领域的实践中，其大体框架已经构成，运用其来分析公共住房政策执行监控力问题，具有一定的可行性。

2.多中心治理之于执行监督的特点及作用

第一，多中心治理的主体是多元主体。包括政府、企业、公民、非营利组织等，这样就把多元竞争机制引入到公共物品的生产和供给中来。该模式发现了公共领域内“看不见的手”，打破了单中心体制中只有一个最高权威的格局，使公民能够采取“以足投票”的方式享受“顾客即上帝”的权利待遇，从而满足社会各层的多种利益需求。政府部门为了提高公共住房政策执行监控力，在执行过程中不得不摆脱“一言堂”的身份，积极鼓励其他多元执行主体参与住房政策执行与监督，使其从“运动员”的身份中脱离出来，更具责任性。

第二，多中心治理的结构是网络型自主治理。在公民社会里，每位公民都存在于一定的社会关系网中，政府和企业概不例外。这样一群相互依存的人们把自己组织起来，围绕特定的公共住房问题，按照一定的游戏规则，采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合，寻求高绩效的住房问题解决途径，展开自主性治理。并且，通过自主性努力克服“搭便车”、回避责任或机会主义诱惑，维持社群所偏好的住房事务状态，取得持久性共同利益的实现。^[269]政府部门为了提升公共住房政策执行监控力，也需要吸引广大公众及社会组织参与到住房政策执行过程中，并提供一种相对宽松的合作环境，加强相互间的沟通与理解，按照一定的规则形成集体行动的逻辑，对公共住房事务展开自主性治理。

第三，多中心治理的目标是实现公共利益的最大化。政府部门提升公共住房政策执行力的根本目的也在于此，评价政府及其官员公共住房服务绩效的不只是效率，更重要的是看其是否合理有效地运用公共住房资源实现公共利益的最大化，从而使得公众、企业、社会团体等不仅能顺畅地表达意愿，还可以在治理行动中通过对话等方式减少“政治冷漠”行为，积极参与公共住房事务的治理评价。所有这些，不再取决于官员们的主观意愿，而是由多中心的权力监督结构设计、多样化的治理结构安排和切实可行的民主参与制度的设计才能实现。

第四，多中心治理的方式是竞争与合作。该模式强调从政府到公民个体都可以提供公共物品和服务，注重培育和增强非政府组织对公共住房服务的主体意识，建立起政府与社会组织之间的良性动态平衡，从而促进住房服务的均等化，降低行政成本。因为各中心都存在不同的需求，并追求自我利益的最大化，这就使得多个中心纷纷进入公共住房的博弈过程，展开生产、管理和维护公共住房的竞争，最终通过协商谈判达成集体行动的规则。政府部门在提供公共住房的过程中，由于受到人力、物力、资金和技术等的限制，必须将一部分公共住房的生产和服务通过“契约”外包出去，从“全能政府”“专制政府”转向“有限政府”“民主政府”，这些都与多中心治理模式的主旨相吻合。

3.开展多中心治理，提升住房政策执行监控力的措施

在公共管理语境中，以服务为导向已成为公共管理的努力方向。随着住房需求的多样化以及政府提供住房资源的稀缺性，非常有必要构建多中心治理模式。即以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过协作生产给予公民更多的选择和更好的服务，减少“搭便车”行为，避免“公地悲剧”和“集体行动困境”，扩展治理的公共性，最终提升公共住房政策执行监控力。^[270]但是，正如文森特·奥斯特罗姆提出的告诫一样：“一旦自主治理实现，并不意味着可以假定支撑自治的共识将会自动维持。一种多中心治理结构的设计与建立不可能一蹴而就，政府官员必须安排直接或间接地提供公共物品。公众必须自力更生，还必须愿意为解决集体问题与官员合作。保持这种平衡非常困难。”^[271]

（1）培育多元执行主体，提高政策监管水平。

多中心治理模式下，应该积极支持和鼓励多元主体共同参与住房政策执行与监控过程，并形成基于契约与合同，以市场和顾客为导向，以满足公众需求为目标的政策网络。罗伯特·登哈特曾给出评价管理者工作的五方面要点，这些对住房政策执行监管不无裨益：“对价值的认同；为大众服务；赋予权力并共同领导；实用的渐进主义；奉献给公共服务”^[272]。首先，可以设立专门的执行机构或半自治性机构来处理住房政策执行与监督问题；其次，还可以采取职能外包的方式，将部分职能或服务承包给私营企业，引导民间资本逐步介入公共住房领域；最后，充分利用社区组织、志愿者、家庭等单元，使他们逐步承担起住房政策执行与监督的部分任务，实现公共住房服务的社区化。这种多元主体参与模式具有高灵活性和低成本等特点，也容易激发各主体之间的竞争，因此，各住房政策执行主体只有向顾客提供更满意的服务才能在激烈的竞争中取得优势地位，该模式有利于社会公众住房利益最大化的实现。

（2）设立良性合作机制，构建政策执行的博弈模型。

从公共住房政策过程来看，在问题建构、政策制定、政策执行与监督各环节，始终贯穿着利益矛盾。“利益对于政策执行问题的研究是一个极为重要的基本范畴。政策既是一定利益的确认形式，也是利益的调整工具和分配方案，政策所体现的意志的背后乃是各种利益，而且人们从事政策执行活动的动力也是由利益推动”^[273]。归根结底，公共住房政策执行是各主体之间基于利益得失考虑而展开的一种利益博弈过程，因此，构建一种新型的利益博弈模型就显得必不可少。在博弈模型中，最常见的求解是“纳什均衡”（Nash Equilibrium），该概念体现了战略博弈行动的稳定状态，基本含义是在给定别人策略的情况下，任何一位局中人都不能通过改变自己的策略得到更大的效用或收益，合作是有利的“利己策略”。鉴于此，一方面，政府应创造出平等竞争的市场经济环境，积极推动各主体之间的利益平衡，创新社会利益表达机制，保障目标群体的正当合法利益。另一方面，政府在制定和执行住房政策时应兼顾其他主体的利益，在相互协作的基础上，联合各主体共同生产、提供公共住房和服务，实现住房公平。最后，在公开、平等竞争的原则上，建立起开放的良性竞争机制，实现住房利益博弈规则的制度化，推动执行各方共赢式发展，最终提升公共住房政策执行监控力。

（3）鼓励公众参与和沟通，实现民主与善治。

俞可平教授曾指出：“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理”^[274]。从多中心治理角度来看，善治离不开政府，更离不开公众。社会可以没有政府的统治，但是公众在自愿程度上对政策的参与对于整个社会的稳定必不可少，“因为公众的参与活动能为决策者提供更多的信息，分担复杂情境下的治理风险，并有助于整合相对不同的世界观”^[275]。公众的自愿合作以及对权威的自觉认同是善治的首要前提，这也是多中心治理所提倡的民主治理的精髓所在。因此，首先需要培养公众积极参与住房政策的主体意识，激发公众参与的政治热情，使公众在参与公共住房政策的过程中表现出高度的责任感和主动精神，能够普遍、自觉地实现其权利。其次，扩大公众参与住房监督管理的渠道，使参与的形式和主体多样化。如通过一些民意代表机构和利益团体等来影响公共住房政策的制定、执行与监督过程，使得政府与公众之间的信息沟通更为顺畅，从而减少和避免重大住房政策失误。

（4）建立健全政策执行监控机制，确保公开透明。

欧文·E.休斯（Owen E.Hughes）指出：“在政策实施的过程中，可能常会出现一些意想不到的结果和困难，甚至环境也经常发生变化。对所有的政策来说，无论它是如何产生，对其实施过程的监控或评估都是或者应该是非常重要的。”^[276]公共住房作为公共物品，是集体选择的结果，根本目标是为了实现社会住房资源的帕累托最优配置。在多中心治理模式下，执行主体在决策时仍表现为“经济人”，所以，首先需要建立健全相对独立的监督体系。提高住房政策执行效率，完善监督机制要求，“增强政策执行活动的透明度，保证专门监督机构的独立地位，强化国家权力机关的监督职能，落实和完善各项社会监督制度”^[277]。譬如，加强人大监督、政党监督、公众监督、舆论监督及国家特设的行政机关和司法机关的监督，防止出现“虚监”“漏监”，减少“暗箱操作”等腐败行为的发生。其次，建立和完善政府绩效评价机制。对政策执行主体的执行力、执行结果进行全面考查、分析、评价，可以遵循SMART原则或借鉴“4E”（Economic、Efficiency、Effectiveness、Equity）绩效评估指标体系进行考核，促使执行主体积极改善绩效水平。^[278]最后，强化责任追究机制，加大对住房政策执行错误行为的惩罚力度。明确规定住房政策执行主体对执行过程及其结果应承担的责任，加强对公共住房政策执行情况的跟踪评估，形成责任体系的闭环效应，完善过错责任追究制度。