鼓励社会参与，多渠道增加住房供给

近年来，对发达资本主义国家已采用的住房供给政策有两种区分尝试^[243]：①凯梅尼Kemeny（1981，1992，1995）按住房供给政策区分为“住房拥有制”社会和“费用出租制”社会。前者包括澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国，后者包括奥地利、德国、荷兰、瑞典和瑞士。他认为在偏好私有社会结构和偏好集体社会结构的国家之间已经有明显的分别。②巴罗和邓肯（1994）紧随着爱丝宾-安德森（Esping Andersen，1990）对福利国家社会制度的分析提出，他们认为有三种基本的住房供给政策体系：自由政策体系，包括爱尔兰、英国、美国、澳大利亚和新西兰；团体政策体系，主要包括奥地利、法国、意大利和德国；社会民主政策体系，包括丹麦、荷兰、挪威和瑞典。

图5-12　政府网格化住房管理沙漏模型图

（一）统筹资源，成立非营利的住房委员会

“统筹”一词在我国现实生活中得到比较广泛的使用，据考证，它最早出现在清朝左宗棠的奏文中。^[244]随着我国社会经济的不断发展，该词汇的使用频率也逐渐增多，特别是在政府重要文件及重大决策中，日益获得了时代的话语权，“统筹即是对被管理对象的整体全局所做的统一筹划。”住房政策执行公信力的提升需要从整体出发，这就要求相关执行人员善于驾驭全局，对各方面力量统筹兼顾，协调好各方关系，争取公共利益的最大化。只有统筹所能利用的一切资源为政府管理工作服务，才能增厚政策执行的基础；只有不断扩大基础的厚度与资源的宽度，才能增强政策执行公信力。住房政策执行是一个复杂的系统，应尽可能采取切实可行的措施，最大限度地发挥本地区、本部门的资源环境等优势，树立起协作治理的理念，实现政策执行综合效用的主体、客体、环境等相统一，推进全面协调，才能构筑互补互动的发展格局，真正提高执行公信力。

从政府自身来看，政策执行涉及方方面面，因此需要把各种力量集合起来，增强执行效果。善于利用资源尤其是外部资源，充分调动政府以外的力量共同促成政策执行效力的提升。在市场经济环境下，政府掌控的资源数量相对减少，其他社会主体控制的资源数目却逐渐增加，影响力不断扩大。作为住房政策的执行主体，应当积极采取各种可行措施，借助社会民间机构、中介组织、利益团体等各种外在力量实现设定的住房政策执行目标。当前，政府在推动公共住房管理商业化运作的过程中，完全可以充分整合各类资源，选用恰当的市场化运营工具与手段，借助外部力量不断深化公共住房服务内涵，提升公共住房整体管理效率与水平，从而实现公共住房政策执行公信力的持续优化。

随着公共住房数量的增多，管理工作日益繁重。为提高工作效率、完善机构建设，建议参照香港地区的成功经验，成立由国土房管局、民政局等行政部门负责人、人大代表及各界社会人士组成的半官方性质的住房委员会，担负公共住房的重大政策决策。住房委员会应拥有独立的财政权与经营权、自负盈亏，并接受上级主管部门、人大代表及公众的监督。住房保障办公室主要担负着公共住房的具体执行工作，其职责范围涵盖“公共住房建设用地储备、规划选址、保障对象资格审查等基础性工作，公共住房动态巡查、分配置换、租金收缴等管理性工作，以及指导公共住房小区开展政策法规的宣传工作”等。只有住保办充分履行好这些职责，才有可能提升公共住房政策执行的公信力。

（二）发挥市场作用，多渠道筹集房源

1.充分利用存量房，解决“夹心层”住房困难

经过城市的长期自然扩张，不少“城中村”已形成相对固定的居住模式。因应社会发展需求，顺势产生许多公寓型住房，由部分商家或私人整栋甚至连片承包，通过简易装修，增加相应规模的物业管理，即可凭较高租金供周围上班族租用，在获得满意收益的同时，也解决了不少“夹心层”的租住需求。这也从侧面说明，政府只要加强出租屋管理，并辅以必要的支持政策，大部分外“夹心层”的居住需求基本可由社会力量满足。因此，善于利用各种存量住房，加强城中村出租屋房源的统一管理，投入资源集中整治城中村的社会治安环境、卫生与消防安全，增添必需的公共基础设施，可为大量外来务工人员创造适宜的居住环境，较大量兴建与运营公租房成本相对低廉。随着城中村改造的推进，未来几年低价位住房势必大幅减少，为此需要切实考虑“夹心层”的居住困境，在改造中留出部分配建公租房。可照顾村民“出租私房、增加收入”的想法，将安置房设计成适合村民家庭的户型，使之对出租有利。这样不但保障了村民的稳定收入来源，又增加了市场上小户型出租屋的供应总量，解决了“夹心层”的住房问题。

以广州市为例，目前广州存量房相对充足、产品多元，而且经过多年培育，租赁市场较为发达，很大程度上满足了不同群体的居住要求。实践证明，充分发挥存量房的调节功能，并对市场力量加以整合，城中村出租屋可在一定程度上有效解决居民的住房多样化需求。截至2013年年底，广州登记在册的流动人口686.7万人，按照一定的漏登率计算，广州实际居住的流动人口为837万人左右；出租屋是流动人口最主要的居住场所，调查显示有七成流动人口居住在出租屋，13%的人居住在工厂宿舍，9%的人是投靠亲戚，另外有7%的人为自购物业。^[245]广州现今登记在册的出租屋有388万套，这些出租屋大多分布在外来务工人员工作场所附近的城中村里，大部分外来人口的住房问题都是通过这些出租屋解决。^[246]因此，在政府财力还不足以支撑整个公共租赁住房系统正常运转的情况下，城中村出租屋实际承担着部分“廉租房”的功能，为广州安置大量外来工作人员发挥出“主力军”的作用，一定程度上缓解了城市化高速发展对城市本身造成的冲击。(www.xing528.com)

2.在房地产开发项目中配建公共住房

各级政府应根据住房发展的具体要求，把住房保障资金列入财政预算，确保各级财政支出的一定比例用于公共住房。中央应加大财政转移支付力度，支持各地方对公共住房建设的投入，为促进住房公平提供财政资金保障。尤其对中西部土地出让收益少、公积金增值不明显的城市而言，应渐渐加大财政性转移支付比重，尽量缩小不同区域之间的鸿沟，提高这些城市的住房保障水平，强化基本公共住房服务均等化。欧美发达国家和东欧转轨国家的经验教训表明，无论经济发展程度如何，由于住房建设投资极大，仅凭政府能力难以担负。政府主导的公共住房建设，除了财政直接投资开发以外，还可以向其他城市学习，由开发商配建。具体运作方法是：在进行商品住房经营性用地出让的同时，与开发商约定配建5%～10%的公共住房，建成后移交给政府住房保障机构统一管理。通过这种方式，既能保证公共住房的供应总量，使得公共住房布局更加合理，还能更好地满足保障对象的实际需要，提升住房政策执行公信力。

缘于模式方面的创新以及监管制度的完备，杭州的“配建公租房模式”，一直走在全国全列，成为各地方学习的样本。杭州的“公共租赁住房配建”政策自2011年执行以来，建设方式主要分为两大类：一类为异地集中配建；另一类为商品房住宅项目中配建。目前，这两大类已经开建的配建公租房项目分别有8个和33个，其中8个异地集中配建已全面开工，33个住宅商品房中的配建项目已开工建设20个。两大类共计41个项目，总计可以提供约93.5万平方米的公租房。而整个“十一五”期间，杭州市总共规划建设的公租房在300万平方米左右，这意味着配建公租房占据其中1/3左右的份额，起到了有力的补充作用。这种补充，一方面是量上的补充；另一方面则是位置上的补充，尤其是住宅商品房中的配建公租房，避免了集中建设公共租赁住房导致的低收入家庭就业、上学和就医等距离生活区较远、生活成本增高的弊病。^[247]

3.鼓励和支持社会力量参与建设运营公租房

公私合作关系长期以来都承担着提供一系列公共服务的任务，尤其是为社会领域提供的一些服务。这种趋势源远流长，而且在住房政策中表现得越来越明显。除了政府主导新建公租房以外，还应通过出台相应的财税、土地等配套支持政策，鼓励民间力量参与公租房建设与运营管理，必要时可适当发展非营利性住房机构，专门从事住房管理工作。政府可以对专门从事公共住房租赁的组织给予税收优惠和信贷支持，增加公共租赁住房的来源；对从事保障性住房建设的开发商给予适当的政策优惠，如税收减免、容积率奖励等，提高开发商参与保障房建设的积极性，从源头上确保公共住房的占有份额。例如，德国的住房合作社，就是主要依靠社员入社资金来获取国家等量资助，并通过推行住房储蓄贷款、积极的住房补贴政策以及不同种群混合居住等形式促进住房公平。

广州市通过多年实践已积累了一套成功的经验，具体包括：“政府投资建设管理模式、民营资本建设管理模式、村（居）集团经济组织建设管理模式、生产企业自建自管模式”^[248]。①政府主导，建设外来务工人员公寓。比如，萝岗开发区管委会先后投资约1.3亿元建设外来工公寓，总建筑面积6.9万平方米，共有1088个房间，入住率100%，居住外来工13000多人；在大厦还成立了员工服务中心，由区总工会统筹管理，为外来工公寓建设起到积极的示范效应。^[249]②整治出租屋，改善外来务工人员居住环境。广东省政府颁布了《广东省流动人员管理条例》《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》《广东省流动人员劳动就业管理条例》等12个法规和规章；有地方立法权的广州、深圳等市分别出台了《广州市房屋租赁管理规定》《深圳经济特区房屋租赁条例》等20多个地方性法规和政府文件。^[250]并且，从2002年开始，广东省政府相继取消原批准收取的“流动人口治安管理费、出租屋治安管理费、流动就业跟踪服务费”等9项行政事业性收费；广州市则从2007年10月起率先取消“暂住证工本费”；全省取消的收费每年为流动人口减负30亿元左右。^[251]③房产企业探索试点，建设低收入群体租赁住房。例如，民营资本投资建设管理的佳大时代公寓，针对广州经济技术开发区入驻企业的员工情况，提供集体公寓、白领公寓、高级商务公寓等多种套型的出租屋，适应了员工的多样化需求。万科集团开发的“万汇楼”，不仅很好地践行了企业公民社会责任，还以英国Port Sunlight小区为参照，为新入职人员等低收入群体提供租金低廉、集休闲娱乐于一体的住宅，较好地迎合了他们的精神需求和过渡性居住需求。^[252]④财政安排“农村扶贫专项资金”，支持村（居）集体经济组织在自留用地上建设外来工公寓。目前，黄腴、玉树等社区已建成外来工公寓7万平方米左右，通岗、火材等社区总计约10万平方米的外来工公寓也在着手规划。^[253]这些模式具有一定的可复制性，在实践中可给予更多政策优惠、纳入公租房供应系统，施以规范管理并逐步推广。

（三）鼓励公共住房社区自我管理

如何在城市低收入群体相对集中的社区展开管理与服务，成为公共住房建设的关键。由于公共住房社区的特殊性，引进常规物业公司存在相当大的难度。若政府对之放任自流，就很难提高该类群体的居住水平，与保障低收入的初衷相背离；若全由政府负担，因财力有限政府也没法进行；若全由企业负责，因利润太低使得企业意愿普遍不强。鉴于此种进退两难的局面，政府可在借鉴新加坡公共住房管理经验的基础上，积极探索城市管理与物业管理相结合的新方式，尝试以政府房管部门为中心，实行居民与社会共同参与的自治化管理模式。即公共住房小区的日常管理主要由民间自治机构负责，比如对公共基础设施进行长期维护、管理，提供适宜的公共服务等。物业管理部门则可在政府资助下，把小区内的闲散劳动力作为重点培训对象，提升该类群体的就业空间，强化自我管理。

针对中低收入家庭的特点，政府应强化派驻力量，对物管公司加强指导与监管。物业管理公司需要不断规范公共住房小区内的居民行为，营造安全文明、积极进取的居住环境与文化。针对小区老年人口、残疾人数众多的独特性，可与非营利性机构协作，鼓励公共住房小区进行自我管理，对这类群体及时展开政策帮扶。比如，为中低收入家庭创造就业机会，提供多元化的技能培训，引导社区居民从“安居”迈向“乐业”。同时还可以通过民主选举方式推动居民自治，设立相应的自治部门，促成居民自觉参与社区管理与服务，使这些徘徊在贫困线上下的群体获得多方位的政策扶助。按照公共住房小区“属地化与社区化”管理理念以及结合国家创新社会管理理念，成都市房管局探索出“三进”模式，用来解决公共住房小区后期管理中出现的诸多问题，成效初显。“三进”模式包括：“公共服务进小区、基层社区进小区和社会组织进小区”三大核心工作，引导多元力量加入到公共住房小区的管理体系中来。目前，成都市保障房小区正探索建立“社区—小区管委会—民情联络员—居民”四级自治体系，在皇经嘉苑保障房小区，已经率先引进工会、共青团、妇联、残联、行业协会等社会团体、公益组织等参与住房保障的服务管理工作，逐步建立了可持续发展的协作机制，依托社区平台，充分实现公共住房社区居民自治。^[254]