创新技术手段助力公共住房政策执行

（一）借助高科技通讯平台，创新住房政策执行手段

戴维·奥斯本（David Osborne）曾说：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段”。^[228]詹姆斯·安德森（James E.Anderson）也曾经指出：“为了使某一项政策有效，需要的不仅仅是广泛的权威和用以支付实施代价的拨款。良好的控制和政策实施技术也必不可少”。^[229]因此看来，公共政策执行技术与手段的选择，直接影响到政策执行水平的高低，也关系到最终政策执行服从力的实现程度。市场经济条件下，作为消费者的公民有权对政府提供的公共物品提出看法，并选择更佳的公共物品的生产者，由此要求地方政府积极采用一些适应市场经济飞速发展的新的政策执行技术与手段。

政策执行的方式与手段，是指执行过程中偏重的理念、价值及采用的工具和方法的总称。住房政策执行手段主要包括：①政治手段：主要采用命令、指示等方法开展执行，具有约束力强、快速灵活等特点，但不利于调动下级执行机构的积极性和创造性，容易造成“一刀切”。^[230]②经济手段：通过公共住房提供主体之间的相互竞争，利用市场机制完成政策执行任务，存在市场失灵的可能。③法律手段：规范性、稳定性强，通过形成宪法至上、依法行政、权利公平等价值导向的执行结构以实现特定功能，但对法制体系的完备性要求较高。④伦理手段：涉及执行主体行动的正当性与合理性，常通过伦理灌注的方式推动住房政策的执行，虽然成本较低但发挥作用缓慢，且对急需解决的争议性问题缺乏效力。这四种手段各有利弊，应针对具体公共住房政策灵活运用。

信息爆炸时代，政府可以借助高新科技手段，加快建立全覆盖的公共住房信息化管理系统。例如，完善个人住房档案信息系统，整合民政、人保、税务、公积金、房管、证监等部门系统平台的信息资源，建立“电子对比专线”，有效核对城市居民经济状况。推广利用电子手账（PDA）查询核对公共住房申请人的家庭存款账户、股市账户、纳税记录、房产拥有情况等信息，强化准入资格的筛选管理，确保退出机制的有力执行。^[231]政府部门也可以借助网络媒介，建立完善的公共住房自助查询信息系统平台，主动倾听民众对政府管理的意见或建议，促进相互之间的理解与信任。地方政府更应配合“阳光政务”工程，积极使用与民众沟通对话的各种即时通信技术和手段，如网上民意调查、公民论坛BBS、投诉或建议电子邮箱、免费市长电话、官方微博和微信等，确保公众参与渠道的多样化^[232]，把执行服从力的提升建立在民意之上。

（二）设立独立的申报通道，优化公共住房资源分配

鉴于社会群体的基本特征、实际需要多种多样，“混合申报”方式对地方政府出台有针对性的公共住房建设计划产生一定的不利影响。可借鉴其他国家或地区的先进经验，针对各类群体的特殊性建立相对应的申报口径，例如单身人士申报口径、残障人士申报口径、长者申报口径等，优化公共住房的分配工作。首先，在门槛准入上倡导无缝对接，将廉租房与公租房归并统一管理。其次，将廉租房、公租房、经济适用房、棚改房、限价商品房等公共住房产品在管理上全面贯通，针对中低收入家庭经济情况的不同，收取不同级别的房屋租金。在公民家庭收入发生实质性变化以后，允许保障对象以相对低廉的市场价购买租赁住所，使之能够依据自身情况灵活展开产权置换，也使“夹心层”的中低收入人群具有了一定时间的住房过渡期。通过这些方式不仅减少了廉租房退出管理机制的压力，降低了后续管理工作的难度，还借此提升了保障的连贯性与稳定性。

为防止公共住房资源的非法侵占，需对公共住房的上市流转加以明确限定。例如，广州早期建成的解困房、安居房和经济适用房，由于缺乏严格的政策限制，五年后即可作为普通商品房自由上市，一度使得公共资源变成少数人牟取暴利的工具。因此，公共住房尤其是经济适用房的交易，应规定仅限于中低收入家庭之间进行，可由住房保障部门设立“公共住房交易平台”，需上市流转的公共房屋统一到该平台进行登记交易，购买人必须是经过保障部门认定的中低收入家庭，这样不仅能为住房资源的有序流动提供条件，也有利于规范公共住房的交易行为，从而实现公共住房的良性循环，保证房屋用于有需要的家庭。

（三）应用“沙漏模型”，建立网格化住房管理模式

在网络经济时代全球环境多变的情况下，如何提高地方政府的公共住房政策执行力，一直是上下关注颇多、政府深感困惑的问题。为此，需要建立一种由市场需求驱动的、具有快速响应机制的网络化住房管理模式。随着对网格认识的不断深入，相关网格体系结构的研究也在持续完善，本书在现有研究的基础上，尝试建构一种以提供公共住房服务为核心的管理网格层次结构，这也是典型的五层沙漏模型在公共住房政策执行方面的映射。

1.“沙漏模型”新解

“网格”一词最早出现于20世纪90年代中期，是指构筑在互联网上的一组新兴技术，“最初是从电力网格（Electric Power Grid）概念借鉴过来的，目的是希望用户在使用网格计算能力时，就如同现在使用电力一样方便，网格也希望最终使用者提供的是与地理位置无关，与具体的计算设施无关的通用计算能力”^[233]。“网格”具有资源共享、协同工作等特征，是当前与经济社会发展联系紧密的重要基础设施，在我国公共管理领域起源于奥运前北京对于城市的集中整治，主要以管控为主。^[234]至目前为止，比较重要且有影响的网格体系结构有：五层沙漏模型（Sandglass Model）和OGSA（Open Grid Services Architecture）开放网格服务结构。Ian Foster最早提出了一种类似于沙漏的网格层次结构，如图5-11所示。^[235]该模型主要包括构造层、连接层、资源层、汇聚层、应用层五个层次，沙漏的瓶颈部分是整个网格体系的核心。Ian Foster希望在这部分定义尽可能少且简单的协议，就如同Internet在传输层和网络层主要使用TCP和IP协议一样，目的是为了简化实现，从而获得广泛的支持。在此结构中，核心层次主要放置资源和连接性协议，用于简化对单个资源的共享访问，在该层次上定义的协议能够支持基础结构层中可能存在的各种资源模型，为用户提供统一的资源访问入口，反过来这些协议用于支持汇聚服务层中的大范围全局服务和特定应用行为。

图5-11　五层沙漏模型图

五层沙漏结构根据其中各组成部分与共享资源的距离，将对共享资源进行操作、管理、使用的功能分散在五个不同层次，越向下层就越接近于物理的共享资源，因此该层与特定资源相关的成分就比较多；越向上层就越感觉不到共享资源的细节特征，也就是说上层是更加抽象共享资源的表示，因此就不需要关心与底层资源相关的具体实现细节。^[236]从沙漏模型的构建原理和操作程序来看，其不失为提高公共住房政策执行力的一种新选择。

首先，政府部门在“构造层”制定的公共住房政策越详细，提供的住房资源越丰富，相关执行法令越规范，就越能为上一层使用或执行相应的公共住房政策打下夯实的基础并有效提高住房政策执行服从力。其次，在“连接层和资源层”，这属于沙漏模型的瓶颈部分，核心政策和服务的提供也主要在这一层面实现，该层为公众和政府之间的信任度提供了政策支持并起到技术衔接作用。再次，“汇聚层”将资源层提交的受控资源汇聚在一起，供社会组织共享调用，该层关注更多的是住房政策发展的全局状态和跨域的政策行为。因此，在这一层面政府部门要扮演好“裁判员”角色，加强对住房政策执行情况的监控，接受诸如人大、政协、社会大众及新闻媒体等的监督，在使用下层提供的住房政策服务的基础上进行再开发、重新分配公共住房资源，避免“公地悲剧”行为。最后，“应用层”主要是实现某些特定的政策功能，政府部门可以根据已有的评估反馈结果，在完善相关住房制度环境的保障下适时修改、甚至终止某些政策和服务，如经济适用住房政策的废止，最终确保提高住房政策执行服从力。(www.xing528.com)

2.“沙漏模型”在提高住房政策执行服从力方面的具体运用

（1）构造层：保证政策质量，合理提升住房政策执行服从力。

公共政策制定是公共政策运行的首要条件，确保制定政策的高质量则是执行的重要前提。公共政策制定主体的权威性、程序的合法性、方案的科学性与可操作性、政策本身的连续性和稳定性等，都对后续执行服从力的高低产生明显作用。高质量的公共政策具有明晰性与协调性、合理性与稳定性、连续性与公平性等基本特征，因此，为了克服住房政策不规范、随意性强、公众参与度低等情况，在住房政策执行过程中，就要使有关公众和利益团体都参与进来，并建立和完善相应制度，最终提高政策质量。

首先，公共住房政策执行必须合法化。“合法性（Legitimacy）这一概念取决于社会的普遍接受，在一个民主社会中，如果受公共政策影响的那些人不相信政策是合法的，那么政策就不能有效地执行”^[237]。要使执行获得法定合法性，其相关程序就需要立法机关通过，或得到立法机关明确授权的有关部门认可。其次，公共住房政策执行必须科学化。在住房政策的执行过程中，从提出问题、确定目标、展开调查、评估方案、论证咨询至最终确立，都应根据决策科学化的要求严格规范，建立科学的决策体系，保证程序的完备化、论证的民主化和方案的最优化，推进公共住房政策执行服从力的提升。最后，加强公共住房政策执行的公开和民主。公共政策执行过程必然是一个民主的过程，所以在住房政策执行时需要公众的积极配合，通过程序正义和实质正义，实现社会公平，特别是公共政策价值要更多地倾向于关注日益庞大的社会弱势群体。只有这样，才能更好地避免和解决住房政策失真问题，提高住房政策执行服从力。

（2）连接层和资源层：完善制度结构，科学提高住房政策执行服从力。

作为政策执行制度的载体和基本存在形式的政府，其制度设立是否科学合理，直接影响到政策执行服从力的高低。优化住房政策执行体制主要包括四点，一是创新激励沟通机制。实行激励性目标管理和信息反馈制度，既能保证信息传递渠道的通畅，也能使政策执行层持续关注民生、体验民情、倾听民意。二是强化约束机制。不仅要对执行主体的行为进行约束，还应对执行中所需的各种资源进行约束，加强执行力意识，促使执行主体合理利用好各种资源。三是健全监督机制。美国行政学家威廉·邓恩（William N.Dunn）提出了四种政策监测的方法：社会系统核算、社会实验、社会审计和综合实例研究，以及适用于这四种方法的技术，如图示法、表格法、指数法、间断时间序列分析、对比序列分析、不连续回归分析等^[238]，这些监督方法和手段值得我们学习借鉴。四是完善绩效评估体制。引入科学公平的绩效考核与晋升机制，保障公共住房政策执行主体的利益目标与执行服从力的提升原则相一致。

一般来说，重塑组织结构应首先规范中央和地方关系，充分调动两者的积极性，解决“条块”问题，减少垂直部门，使组织结构从金字塔型向扁平型转化。在保证政治稳定、职能分配合理的基础上，大胆削减层级建制，使公共住房政策精神的传达更加准确迅捷。其次，明确规范中央、地方的权限划分，保证中央对地方监督的程序化和法制化，以及地方应尽的执行职责与义务，将两级政府关系纳入法制化的正常轨道。最后，改善党政之间的权力配置。不断对现行的行政管理体制加以改进，合理划分各机构职能权限，本着“精简、高效、协调、服务”的原则，对部门进行整合，在适度分工的前提下加强机构间的合作交流，确保公共住房政策执行服从力的进一步提高。

（3）汇聚层：培养主体的综合能力，稳步提升住房政策执行服从力。

公共住房政策的执行主体可看作是政策实施的“舵手”，执行人员的素质直接决定了该项政策的执行方向和后果。^[239]从提升执行服从力的角度来看，应着重增强政策执行主体的整体认知能力，使执行人员能对政策目标及具体实施内容具有恰当的了解。当住房政策颁布以后，一是应确保政策执行主体真正理解政策价值本质及适应范围、实施环境及利益关系等，达成对政策的透彻认识。二是不断完善政策执行主体的专业知识结构。只有执行人员的知识信息量足够丰富，才有利于正确政策看法的形成，不至于产生过于片面的政策问题。

具体而言，首先，积极探索住房政策执行主体选拔任用的方法。地方政府在选聘执行人员时必须从入口把好关，坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，依靠科学的法定程序，以民主的方式选贤任能，建立公示制、培训制、责任制、轮岗制等竞争机制，打破“论资排辈”的现象，做到人尽其才。其次，端正态度，树立新型执行理念，切实加强住房政策执行主体的工作作风建设。强化行为规范教育，突出责任和服务意识，真正做到将公共利益摆在首位，塑造健康的执行心理。最后，不断提高政策执行主体的政策领悟力、判断力和理解力等综合能力，重点培养执行主体的公共精神。“公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺”^[240]，也就是说，具有公共精神的政策执行人员始终代表着公众的根本利益，竭尽全力为社会公众提供各种公共资源和服务，并把提升公共住房政策执行力作为出发点和归宿。

（4）应用层：加大资源与环境投入，持续提高住房政策执行服从力。

“政策执行要投入一定的资源，方能达成既定的政策目标。资源的投入对于政策的执行，有如赋予活力（Viability）”^[241]。政策投入所需要的资源包括有形资源和无形资源。有形资源主要指人力、物力和财力资源，而无形资源主要指公众的政治心理倾向和政治行为习惯；这些资源投入的多少，对公共住房政策执行服从力的高低有着重要影响。政府在执行公共住房政策时，应充分重视投入、产出、效率、结果等因素，按需求预算。由于公共住房政策执行活动实质上是一个住房政策信息的持续流转循环过程，既包括内部信息的传播与供给，也包括外部信息的输入与输出。因此，在公共住房政策发展过程中，重点应放在理解可持续发展标准是否被考虑，尤其在住房政策制定前期、制定中期及后期政策被执行时，遵循这个过程的一种重要方式是着重于住房信息的流动，或者通过政策过程的形式来保持住房信息的可持续性。^[242]

在公共住房政策执行环境建设上，应重点注意，一是文化法治环境的建设。转变传统的公共住房政策执行理念，树立依法行政、服务行政的思想，只有社会的法治化程度越高，住房政策执行效果才越强，其执行服从力也就越高。二是政治经济环境的建设。在推动经济可持续发展的同时，促使资源分配多向基层倾斜、多向欠发达地区倾斜，逐渐消除因住房资源紧缺对执行力造成的负面影响，减弱公共住房资源分配不均的政府行为。三是自然人文环境的建设。协调住房政策在宏观与微观政策之间、新老政策之间、不同领域及部门政策之间、法律规章与实施细则之间的关系。解决好诸如生态环境方面的危机，减少住房资源能耗，促进人文关怀，争取获得社会各方对住房政策执行行为的鼎力支持与相助，切实提高公共住房政策执行服从力。如图5-12所示。