提升住房公积金政策执行力度

（一）住房公积金政策的内在特性

根据《住房公积金管理条例》第二条第二款的规定，“住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金”。1991年5月，上海市率先进行住房公积金试点；1992年，北京、天津等市相继进行公积金试点；1993年扩展到辽宁、黑龙江和湖北等地。1994年7月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》发布，明确提出全面推行住房公积金制度。至1998年，全国30个省、自治区、直辖市的地、市、县共建立了2000多个住房公积金管理中心。1999年4月，《住房公积金管理条例》正式发布实施；2002年3月，修改后的《住房公积金管理条例》重新公布实施。经过20多年的发展，住房公积金保障能力不断增强，促进了城镇住房建设，取得了一定成就。

1.公积金政策的强制储蓄特征

《住房公积金管理条例》规定，“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%；职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴；单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户”。由此可以看出，住房公积金是国家以强制方式要求个人缴存部分工资进行长期积累，并辅以一定优惠政策为其购房储备的资金。这实质上属于一种国家代替公民个人做出住房消费决策的手段，降低了个人所面临的市场风险。强制性不仅有利于扩大公积金覆盖面，还能有效地保障职工的合法权益，充分体现出社会公平的执行宗旨。

2.公积金政策的社会保障特征

住房公积金作为保障基金的基本特征，决定其是在政府指导和监督下，社会群体广泛参与的公共储蓄基金，不仅要求最大的覆盖面，也要求最大限度地体现分配公平。保障属性是由公积金政策执行时体现出来的长期性和专用性所决定，尤其是公积金关于离退休时的支取规定，更使其保障功能凸显无疑。^[180]《住房公积金管理条例》明确规定，“在保证住房公积金提取和贷款的前提下，可以将住房公积金用于购买国债；住房公积金的增值收益只能用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金”。通过这些限制，保障了住房公积金的运营安全，一定程度上提高了单位和个人缴交公积金的积极性，同时用作廉租房建设的补充资金也显示出应有的住房保障特性。

3.公积金政策的住房补贴特征

房改实施以后，实物分房方式逐渐被住房货币化所代替，住房公积金成为国家及单位对居民购房的货币形式补贴。公积金主要由个人与单位按一定比例共同缴存，这实际是单位在工资之外对职工的贴现反应；取消实物分房后，原本以实物形式配给职工的住房换成以货币形式由职工购买。换言之，职工的日常支出中增加了住房支出项目，单位应以货币给予补贴，否则将会导致职工可支配收入的大幅减少。^[181]不容否认，较之实物分房，一方面由于单位的补贴资金有限，职工可支配收入可能会骤然降低；另一方面由于扩大了住房建设资金来源，并通过立法建立起一种义务性长期储金，使得职工家庭解决自住住房的能力逐步提高，实质是增大了个人强制储蓄额，与第一种属性发挥的作用保持一致。

4.公积金政策的社会互助与合作特征

通过住房公积金政策，产生了国家、单位、社会三方合力资助个人买房的模式，大大提升了个人的住房可支付能力，使得对中低收入群体施以政策性金融援助的问题得到缓解。无论职工是否拥有住房，或是否打算利用公积金买房，都必须按规定缴存住房公积金。公积金只有在职工“购买住房、离退休、出境定居、偿还购房贷款本息、死亡或者被宣告死亡”等情况下才能提取；有房职工缴存的公积金在规定条件下可以提取，也可作为存量资金支持无房或改善住房职工融资使用。这对于帮助中低收入阶层解决住房问题，改善居住质量与水平起到重要影响。在住房公积金低存低贷原则的指导下，暂时不使用公积金的个人会损失一定的存款利息来补助那些需要使用公积金贷款的购房群体，使他们能够以较低的代价解决住房问题^[182]，充分体现了社会互助与合作的本质。

（二）住房公积金政策的国际经验

新加坡的中央公积金政策于1953年制定通过，1955年正式实施，是政府立法强制个人储蓄、采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障制度。公积金政策创建之初，目的只是为了实施养老金计划，其优越性是随着时间的推移而逐渐显现的。微观上，公积金不仅可用来养老，还可用于购买廉租屋、医疗保险，甚至用于教育投资和证券股票投资，使会员得到众多实惠；宏观上，该政策减少了社会贫富差异、增强了社会抗震能力、解决了居民住房问题，有利于社会、经济和政治的稳定。^[183]例如，1968年，新政府为了解决中低收入家庭的住房问题，允许动用部分公积金存款作为首期付款之用，不足数目则从每月缴纳的公积金中分期支付^[184]，这项规定极大地推动了低收入群体的买房热情。

1.公积金的归集方式

1953年颁布的《中央公积金法》规定，雇员和其雇主每月缴纳一定比例的工资作为公积金储蓄，存入中央公积金局设立的雇员公积金储蓄账户。^[185]公积金实施范围涵盖政府机关、各类企事业单位的所有雇主及雇员，包括临时雇员、试用期雇员、月薪雇员、日薪雇员、周薪雇员等。个体劳动者，如的士司机、小贩，如果全年净收入超过2400元，也必须在公积金局开立账户存款。公积金在实施范围上提倡全部资产所有者和劳动者的参与，最大程度地提高了民众的向心力与凝聚力。公积金的缴交率随着经济发展和工资收入的变化而上下浮动，雇员个人缴交率近些年大致维持在16%～25%，与雇主（公司）的缴交率相加则达到40%～50%；早在1998年，参加公积金的会员就已达到240多万人，占新加坡雇员总量的93%，存款余额高达450亿新元。^[186]成为公积金会员以后，可以获得住房、养老以及医疗保健等方面的社会保障。

2.公积金的住房基金性质

新加坡公积金最初用于雇员养老和抚恤遗属，1968年修改公积金法，允许会员动用公积金购买住房，这样公积金才得以与住房发展计划相连接，并逐步发展成为以解决在职员工住房、医疗和养老为主的社会保障储蓄制度。依据规定，公积金的80%可用于改善日常生活，主要用于购买住房和支付保险金，12%可用于医疗费用，6%可用于退休养老等特殊费用。^[187]新加坡《中央公积金法》还规定，会员可以动用公积金储蓄用作住宅前期购买款项，也可将每月缴交的公积金用作银行住宅贷款的分期付款。因为会员都有公积金储蓄作为还贷担保，所以公立、私立银行都愿意提供专项住房贷款优惠。以新加坡邮政储蓄银行为例，贷款条件是：贷款加上购房者使用公积金作为首期付款的数额可达房价的100%，还款期限最高可达25年，可动用公积金摊还分期付款本息；银行提供短期贷款用于购房资金周转，然后以公积金摊还。^[188]

3.公积金的多种社会保障功能

中央公积金从1955年建立以来，其功能得以不断发展变化：从单一的个人养老、伤残死亡保险发展到购建住房；从购建组屋发展为可购建高级私人房产和出租住房，并可投资于非住宅房产；从可购买巴士有限公司等股票发展到投资债券、信托基金和黄金；从会员的个人保障发展到家庭成员间互保；从物质利益保障发展到家庭子女教育的保障。^[189]总之，新加坡中央公积金政策已从简单的养老储蓄项目发展成为3大类（住房、养老、医疗）、16项计划，从单一的储蓄范围扩张至家庭支援与私营保险范畴，从物质生活方面延伸至人才培养领域。现在每名公积金会员拥有3个户头，30%的公积金总缴费额是按一定比例分别存入这3个户头，且本、息均免交所得税。^[190]①普通户头的存款，可用于购买住房建设发展局兴建的房屋或私人住房；购买股票或证券等政府承认的合法投资；用于子女的高等教育支出；填补父母退休户头的部分款项等。②保健储蓄户头的存款，既可用于医疗及住院费用开支，也可为家庭成员购买重病或人寿保险，还能转拨支付他们的医疗费用。③特殊户头的存款，至少需要留足60000元，主要用于退休养老金和应付意外事故。(www.xing528.com)

4.公积金的管理和运营

公积金管理的法定机构是中央公积金局，依法成立并向人力部负责。领导层由政府、雇主、工会三方各派两名代表组成，并在主席和副主席领导下工作。公积金局的职责是管理全体会员的存款，确保增值并指导会员投资。局内全体工作人员的工资和日常行政开支，既非政府财政拨款也非会员存款，而是自给。^[191]来源主要包括：公积金贷款或经投资形成的收益减去会员存款利息盈余，以及公积金局所属房屋的租金。政府审计部门有权对公积金局账目加以审计，总统也可直接核查公积金账户。中央公积金局掌握的公积金除保证成员正常支取外，大部分资金存入中央投资局，由其通过发行债券筹措资金作为“国家发展基金”，贷放给政府机构和企业，住房建设发展局是最主要的贷款对象，贷款利率高于公债两个百分点。^[192]通过这些方式，公积金不断得到保值增值。

（三）扩大住房公积金政策执行力的相关建议

住房公积金政策是我国住房体系改革下的历史产物，强调“法定强制缴存、个人账户积累、利率低存低贷、资金定向使用”的原则，从以筹集建房资金为主要功能演变为福利住房结束后以发放低息贷款为主要功能的政策性住房金融工具，为我国城镇住房体制顺利转轨，促进住房保障和住房金融行业的形成发挥了不可磨灭的作用。截至2015年1月底，全国住房公积金缴存职工达到1.1亿人；2900万缴存职工累计提取住房公积金3.9万亿元，其中住房消费类提取2.9万亿元；发放住房公积金个人住房贷款2200万笔，总额4.3万亿元。^[193]但是，随着社会化、城市化进程的迅速推进，该政策在解决中低收入家庭住房困难方面不断遭遇发展瓶颈，在执行中反映出来的公平缺失等现象也日渐显现，政策的住房保障功能属性正逐步弱化、流失，急需采取措施加以应对。

1.加快出台《住房公积金法》，扩大政策覆盖面

住房公积金作为一项社会保障政策应以实质公平为目标，因此，仅在形式上将所有城市居民纳入覆盖范围并不能证明此项政策的分配正义，而应当针对不同群体的收入水平、消费需求及业已存在的问题展开不同的政策设计。^[194]这就需要努力改变当下各自为政的混乱局面，厘清各类公积金实施办法、条例，出台崭新的《住房公积金法》，建立统一的住房公积金法律条文。在颁布正式法律以后，还应注意及时清理原有的住房公积金法规文件，修改或废除与新体制不相适应的法律条文，如对民族地区等特殊情况需要例外处理，也需要在新法中予以明确规定，进行法律授权，提高立法的效力层次。

首先，加大公积金法律宣传，增强中低收入群体的维权意识。通过广泛宣传公积金的使用功能，使民众意识到公积金是一项可帮助解决租购房问题的重要金融扶持政策。其次，依法监督各单位的公积金缴纳情况，确保公积金的全范围覆盖。例如，新加坡对违反《中央公积金法》及拒缴、迟缴的单位或雇主，通过稽查部门抽查和雇员举报加以监督，并发出按月计收1.5%罚款的通知单催缴，仍不缴交的则通过司法部门以法律手段强制执行。^[195]再次，改变公积金存在的不公平特性，确保政策向低收入群体倾斜。增加中低收入群体公积金贷款优惠，允许这类群体将公积金用作房屋租金，免除或减少高收入群体的公积金优惠额度，切实体现公积金应有的社会保障作用。最后，鉴于对居民还款能力方面的限定，政府可据此成立专门机构作为中低收入群体住房贷款的担保单位，这样才可能实现公积金政策的分配公平特性。

2.科学核定住房公积金的缴存基数和缴存比例

公积金缴存比例的调整应与当地市场房价紧密结合，有效提高公积金的购房支持能力。住房公积金缴存比例的确定主要以职工工资为基数，全国各城市的缴交比例有所不同，但基本处于固定状态；如果房价增长速度超过收入增长水平，那么就会逐渐弱化公积金在购房方面的支持力度。在当前房价持续上升时期，政府有必要在房价与居民收入之间进行动态平衡，当收入确实不能实现同步增长时，应当考虑扩大公积金缴存基数或调高缴存比例，以发挥公积金应有的购房支持功能。在利率规则上，应摒弃现行的低存低贷方式，实行基于缴存人可自由选择的浮动式高存低贷和固定式低存低贷利率法则，打破公积金贷款“劫贫济富”怪圈^[196]，这也是体现住房政策公平的关键。

因此，建立公积金缴存比例、缴存基数和平均居住面积、平均房价的联动调整机制非常必要，政府可深入了解住房消费动态，逐步建立住房消费价格指数，并在房价与收入之间的平衡被打破时，及时采取措施保障公积金的购房支持效应。例如，提高中低收入群体住房公积金缴存额度，把公积金缴交率提高到单位和个人各缴交15%，相当于住房消费占据工资额的30%，达到国际一般水平。^[197]就中西部地区而言，应进一步面向广大职工，大力发展个人购房贷款业务，可适当放宽个人购房贷款条件，扩大贷款额度，让更多职工通过享受住房公积金低息贷款来改善住房环境。有条件的城市还能够使用公积金用于房屋租金、物业管理费、物业维修资金等基本住房消费。总之，对住房公积金缴交和贷款进行调整，建立有利于公平和大多数社会成员的政策，最终可实现住房公积金的“无差异组合”，真正形成具备中国特色的政策性住房金融制度。^[198]

3.扩大公积金使用范围，提高使用效率

首先，明确住房政策发展的目标，“住有所居”并不意味着每个人都能拥有属于自己的财产权。在当前房价居高不下、公共住房建设日益艰难的情况下，鼓励低收入群体买房，无疑造成以后的保障工作更加困难。因此，实现住房公平，需要倡导多元化的住房理念，支持居民合理的住房消费，而对公积金政策的用途调整也应顺应这一观念，才能充分发挥对居民住房消费各阶段的有力保障。我国公积金的使用目前集中体现在房屋购买方面，且规定只有在房租超出家庭收入一定比例的情况下才能提取，这一界定含糊不清，容易导致各种政策纠纷。应当逐步放开公积金作为房租使用的功能权限，使低收入群体真实感受到公积金赋予的实惠，这将更加有效地扩大公积金的使用范围与执行效率。

其次，在相关配套政策与制度逐步健全、完善以后，公积金用途的拓展方向也应朝着当前最为紧缺的养老与医疗保障方面靠拢。例如，2009年12月出台的《广西住房公积金业务管理规范（试行）》提出，“家庭成员患重大疾病的可按规定申请办理住房公积金非销户提取”，广州、西安、秦皇岛等市也都作出了类似的规定。在研究如何拓宽公积金政策的具体用途时，必须考虑相关配套支持政策以及政府其他部门的协同合作，还得进一步降低门槛，增加公积金贷款额度，简化手续，建立方便快捷的业务流程，缩短办理时限。可在各城市逐步推开公积金跨省、跨市异地支取使用的政策措施，增强透明化运作，提高行政办事效率，真正使公积金政策改革落到实处，充分发挥住房公积金在支持居民基本住房需求、改善社会民生方面的应有作用。

4.强化风险监管体系，试行公共住房银行模式

首先，调整相关政策，确保公积金管理委员会的决策与监督功能得以发挥。目前，管委会属于松散性临时组织，对中心没有实际控制权，决策能力较弱，决策效果也很难贯彻执行。建议把管委会改建成常设机构，履行行业行政监督与管理职能，把公积金管理中心调整为管委会的下属机构，履行运作职责，可较好地解决管委会监管体制的弊端。^[199]其次，建立健全相应的司法和仲裁程序，强化信息公开体制，加强社会监管。一方面，在资金流转与运营环节，增强风险防范意识，通过对关键风险点的寻找与诊断，建立起相对完善的监督制衡机制，形成严密的风险内部控制系统。另一方面，通过设计民事责任制度和争议解决程序，健全社会监督反映渠道，提高公民个体主动参与监督的积极性。

住房金融政策直接关系到住房改革目标的顺利实现与否，是政府调控住房市场的重要手段。政府可将承担按揭业务的银行机构划分为商业银行与政策银行两类，商品住宅的融资通过商业银行、市场自行解决；政策银行主要负责公共住房贷款，可通过提高贷款比例、降低贷款利率等方式向条件达标的中低收入家庭提供金融支持。为了改变公积金管理中心既非政府机关，亦非金融机构，却同时兼有政府与金融机构职能的矛盾状态，使其成为具备独立承担民事责任能力的金融机构^[200]，公共住房银行（政策银行）被赋予金融公司的法人地位，统一管理全国的住房公积金，并建立起有关公积金归集、贷款、核算、内部控制等方面的规范。例如，公积金的缴存和提取仍由管委会和地方政府制定及监管；公积金运作的一切金融业务由住房银行承担，存贷、结算、利率等由中国人民银行和银监会在当地的分支机构直接监管；日常事务则分配给管委会秘书处办理和协调，并设立内审稽核部门，全方位提升住房公积金管理水平，为广大市民提供更加全面、专业的贴心服务。总体而论，逐步培养更加专业的员工队伍，渐渐完善公积金法人治理结构，持续加强会计与审计、内部风险管理与外部监督机制等，对于降低公积金贷款风险、提高公积金政策执行力必不可少。