调整经济适用住房政策执行力

（一）经济适用房政策的保障属性与执行现状

1.经济适用住房政策的存废之争

按照2007年11月建设部等七部门共同发布的《经济适用住房管理办法》（建住房〔2007〕258号）的规定，“经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房”。经济适用房政策自设立已20余年，它对保障中低收入群体的居住需求，完善城市公共住房政策体系起到不容置疑的作用。但是，由于具有保障性和市场性的双重属性，该政策在具体执行中普遍存在销售对象界定不清、建设主体选择不当、配套改革推进缓慢以及地方政府缺乏建设积极性等问题，甚至还一度出现买者富人化、建设别墅化、申请繁琐化和管理失控化等扰乱房价市场体系、降低公共福利的现象，使得这一政策的保障性遭到质疑。该政策自推出之日起，围绕它产生的腐败以及存废之争就从未停止。

目前看来，经济适用房政策并未达到预期的政策目标，面临的各类问题都可以归结为政策保障者利益的损失。经济学家张曙光教授曾表示：“经济适用房容易滋生腐败和不公平分配，完全没必要存在。”^[113]徐滇庆教授曾提出：“经济适用房的非市场运作，让政府有了很大的操作空间，一度成为公务员和政府权力部门谋取利益的重要资源，毫无监督可言。经济适用房有扰乱价格体系、破坏社会信用、扩大贫富差距、滋生寻租腐败等弊端，应该立即寿终正寝”^[114]。茅于轼先生也多次指出：“经济适用房创造贪污腐化的机会，破坏了房地产市场，并不能真正帮助最低收入群体；既不公平又无效率，应立即叫停。”^[115]作为一种社会福利，经济适用房旨在通过某项倾斜性政策，达到扩大住房供给、调节住房供应结构的目标，然而随着我国住房产业的突飞猛进，经济适用房政策在实际执行中出现了许多背离政策初衷的现象。随着住建部放开经济适用房在保障房中的建设比例要求，全国已有江西、广东、河北、辽宁、山东、江苏、河南等省的部分或全部城市先后停建经济适用房，这些政策行为的出台，又一次将经济适用房政策推向风口浪尖，引发社会各界热议。

2009年2月22日，江苏省常州市人民政府印发《关于加快推进我市市区住房保障工作的实施意见》（常政发〔2009〕15号），提出加大廉租住房、公共租赁住房收购和建设力度；改革经济适用住房保障方式，变暗补为明补，由补“砖头”改为补“人头”，从2009年起，对符合条件的经济适用住房申请家庭全部实行购房货币补贴，暂停经济适用住房建设。

2012年1月3日，江西省建设厅出台《关于加快推进经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房三房合一的指导意见》（赣建发〔2012〕1号），要求从2012年开始，将经济适用房、廉租住房、公共租赁住房“三房合一”，并轨建设，各市县停止新建经济适用住房和限价商品房。同年2月28日，广东省人民政府印发《广东省住房保障制度改革创新方案》（粤府办〔2012〕12号），提出“逐步将全省现有的廉租住房、直管公房和公共租赁住房等保障性住房合并管理、并轨运行，统一归类为公共租赁住房，只租不售。除已批准立项的项目外，暂停新建经济适用住房，将其供应对象纳入公租房供应范围”。

2013年5月20日，郑州市人民政府发布《关于进一步完善住房保障制度的通知》（郑政文〔2013〕113号），全面推行廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房“三房合一”住房保障管理新机制，停止新的项目选址建设廉租住房、经济适用住房，新建的保障性住房以及已建和在建的廉租住房统称为公共租赁住房。规范公共租赁住房建设，限时退出经济适用房计划，强化各级住房保障责任。

2014年1月2日，烟台市人民政府发布《烟台市城市住房保障管理办法》（烟政办发〔2014〕1号），开启“三房合一、租补分离”的住房保障新模式，即原有的经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房统一归并为租赁型保障房，不再提供经济适用房这种出售产权性质的保障房；政府主要通过发放住房租赁补贴和保障性住房配租等方式，解决保障对象的基本住房需要。

2.经济适用住房政策的演变历程

经济适用房始于20世纪80年代的住房政策改革和住房分配货币化，是我国公共住房体系的重要组成部分。1998年房改正式开始时，就高度重视将泛福利化的住房分配体制转为市场主导的住房货币供应体制，政府为了解决中低收入群体的住房问题，在房改的不同阶段分别选择了“实物配租、住房补贴、廉租房、经济适用房、公共租赁住房”等政策。其中，发挥过重要调整作用的就是经济适用房政策。因为亚洲金融危机的影响，决策层决定采取“以售代租”的方式，希望能借此拉动国民经济，由此改变了公共住房政策的发展走向。^[116]如表5-2所示。

表5-2　我国经济适用住房政策的发展历程

续表

续表

（二）经济适用住房建设的国际经验

美国的可支付住宅与我国的经济适用房大体相似，《1949年住房法》提出“让每一个美国人拥有合适的住宅和居住环境”的住房政策目标^[117]，为此，政府设计并出台了一系列的可支付住宅发展计划，采用财政补贴与相关优惠政策为中低收入家庭提供可支付住房。虽然两国的基本国情不太一样，但社会经济发展演变的历史进程具有一定的趋同性，对美国住房政策的研究于我国经济适用房改革将大有裨益。总体来看，美国100多年的可支付住宅建设走过了一条从“少数资本家的慈善行为”，发展到以政府供应为主体的“福利国家政策”，再到多方合作参与的“福利社会支持”的道路。^[118]美国可支付住宅的长期研究与实践，使得相应的法律法规、经济资助方案与住房政策体系更加详尽完善。

1.政策定位与供应模式

美国可支付住宅政策的核心始终强调“住房可支付性”，即提供与中低收入家庭经济水平和人口规模大小相当的建筑质量可靠的住房。该政策的主旨是使城市中低收入群体的住房负担比例不超过家庭收入的30%，从而使得其他生活必需品的消费不因此受到影响。由此看来，美国可支付住宅的可支付性政策定位，决定了该类住房政策随着外界环境条件的改变而不断进行动态调整，使其一直能够倾向城市中低收入阶层。正是基于这种政策发展导向，美国陆续实施了一系列多元化的可支付住房政策举措，主要反映在：第一，不断扩大低价位住房的供给，持续降低房屋租售价格；第二，努力提升中低收入家庭的可支付能力。

1934年，美国政府成立了联邦住房管理局，从20世纪70年代起为城市中低收入居民提供住房抵押贷款担保。1965年，联邦住房与城市发展部也宣告建立，承担住房规划工作的组织和管理。内容包括：3～5年的房屋市场环境和需求的综合分析，3～5年的面向无家可归者和社区发展需要的策略，以及为满足无家可归者和社区发展在下一个财政年度内具体实施的行动计划。^[119]除了20世纪30年代因情况特殊而大量供应公共住房外，美国一般采取私人住宅为主体、公共住房为辅助的补充型住房供给模式。可支付住房的来源渠道有：第一，现存私有房屋；第二，旧有公营住房；第三，社会团体或非营利机构兴建的可支付住房。20世纪80年代以后，还产生了宗教等社会慈善组织主导供应的民间“合作型”住房方式。

2.政策补助方式(www.xing528.com)

美国对可支付住宅提供的补助政策，具体分为供给方补贴与需求方补贴两种。供给方补贴是指，国家财政直接投资建房或资助开发商兴建可支付住房；需求方补贴主要包括，“租赁补贴与所有权补贴”两类。在经济发展的不同阶段，可支付住宅政策也侧重于不同的补助方式。目前，美国有将近710万户低收入家庭获得某种形式的租房资助，其中租房券作为最大的项目，提供了220万套住房；获得联邦政府工程补助的私有住房次之，共有180万套；排在第三的是公共住房，共有120万套。余下的190万套住房绝大部分获得过低收入住房税收补贴、免税住房债券、或者HOME投资合伙项目的资助。^[120]

首先，政府最早提供的可支付住宅形式是：公共住房。从1937年开始，联邦住房管理局就采用贷款与补助金的方式，补助各地方建设公共住房以供城市低收入家庭租用。但是，1975—2000年，更多的资源被用于对现有公共住房的维护管理，而不是新建公共房屋。公共住房的数量在1994年达到顶峰，共计140万个单元；但是至2008年，公共住房数量减少了27万个单元，下跌19%。^[121]实际上，从20世纪70年代开始，美国就减少了政府直接建房的方式，转而扶持私营机构主导可支付住房建设。常规做法是：开发商依照标准兴建并运营可支付住房，政府通过提供贴息贷款、减免税费或低价出让土地等方式使之降低开发成本。

其次，租赁补贴，通常采用“控租与租金补贴”两种手段。“控租”即是通过立法对公共住房出租价加以限制，“1949年住房法”第三款规定，公共住房的租金至少要比当地最低的私人住房租金低20%。但是，由于低房租收益使得财政赤字经常出现，在通过“布鲁克修正案”后，房租上限提高到租户收入的25%，里根政府时期提高到30%。^[122]“租金补贴”方面，美国先后实施了四种方式，第一种是房租补贴。1965年通过的“住房与城市发展法”，授权联邦政府住房管理机构向租住非公共住房的低收入家庭提供房租补贴，补贴额度为住房租金与租户收入的25%之间的差额。^[123]第二种是房东补贴。尼克松政府时期，联邦政府向房东提供补贴，补贴额为市价租金与贫困家庭收入一定比例的差额。^[124]第三种是租房券。租房券于1975年开始实施，是政府发给低收入家庭用于领取住房补贴的凭证。持券人可以根据自己的需要自由选择居住地，只需缴纳不超过收入30%的房租，不足部分由政府负责支付。^[125]第四种是现金补贴。现金补贴开始于里根政府时期，联邦政府对低收入家庭直接提供现金补贴，补贴额为市价租金的70%。^[126]

最后，所有权补贴，是政府为了鼓励低收入家庭购买自有住房而提供的优惠政策。主要有两种方式：第一，联邦政府对首次购房者实行个人所得税减免，即第一次购房支出（包括首期付款及每年抵押贷款偿还额）可以从个人所得税的税基中扣除；地方政府对第一次购房者减免不动产税若干年。^[127]第二，抵押贷款。联邦住房管理局为住房抵押贷款提供担保，实现方式主要有：一是将由它担保的贷款期限从15年延长至25～30年，进一步降低了月供；二是将贷款的最高限额从住房估价的1/2或1/3提高到93%，使得首付不超过房价的10%；三是设立了住房建设的最低标准，并在房地产业得到广泛应用；四是贷款担保使得贷款利率下降了2%～3%，减轻了自有房户的经济负担。^[128]

3.立法及其他资助形式

联邦政府除了投资租赁房屋的税收激励政策外，还通过以下形式为低收入家庭提供资助：①支持某些特定住房项目的建设和实施，如公共住房、第8条款计划、希望六号计划（HOPE VI）；②帮助租房者获得私有住房，如租房券；③为州政府和地方政府提供用以开发其自身住房项目的资金，最早也是最大的综合补助款项目是“社区发展综合补助款”（CDBG）。住房政策不只局限于提供补贴和税收激励，它对住房的融资、开发、租赁和销售也有一定的影响。换言之，保障低收入和少数族裔家庭获得住房的相关制度、法规和实践，与住房政策也有着密切的关系。从20世纪70年代开始，联邦政府制定了一系列法律和监管措施，旨在解决住房抵押贷款中对少数族裔的歧视问题，如经修正和加强的《公平住房法案》。20世纪90年代初，联邦政府通过立法要求提供住房融资的主要机构，提高对少数族裔及服务设施落后社区的贷款额度，如《房屋抵押公开法案》和《社区再投资法案》等。此外，建造规范、区域划分以及其他土地使用规范，则指定了可在某些特定社区内建造住房的数量、类型和成本。

（三）调整经济适用住房政策执行力的相关支持

1.发展租赁型经济适用住房

随着住房政策执行范围与力度的逐步深入，经济适用房只售不租的内在缺陷渐渐浮出水面，因此，发展租赁型经济适用房有利于完善公共住房供应体系。发达国家上百年的住房改革经验及我国30多年的房改实践证明，一个较为科学健全的住房供应体系应该是：“鼓励有支付能力的家庭通过市场购买、换购和租赁住房；引导中等偏低收入家庭通过租赁市场解决住房，以减轻购房带来的较重负担；对于支付能力不足的家庭，通过政府保障性质的直接或间接资助解决基本住房。”^[129]从长远发展来看，政府在制定住房政策时，应讲究房屋“租赁与购买”两条线并行，但是对于公共住房政策而言，房屋租赁必然占据主要份额。

提倡租赁型经济适用住房，有利于提高公共住房分配有效性与公平性。因为伴随经济、就业、资源环境等因素的改变，居民家庭收入也处于不断变化之中，低收入家庭在几年甚至几十年后可能不再属于社会低收入范围。若以出售的形式向这类群体提供经济适用住房，则意味着使购房人一次性享受今后若干年的公共住房福利，把本应分散到未来的公共住房资金提前预支给了这些家庭，这对于其他同类群体来说，欠缺公平性。所以，现阶段倡导租赁型经济适用住房模式，可以通过对租房条件或租金价格的调整来灵活安排住房资源配给对象，以期更加公平地配置公共房屋资源，使其真正造福于有需要的低收入群体。

首先，完善土地供给的“招拍挂”制度。以立法形式规定经济适用房、公租房和普通商品房的土地供应比例，确保公共住房的建设用地，满足中低收入家庭的购房需求。^[130]准确设定经济适用房的建筑面积与价格，具体选址不能过于偏离城市中心，切实体现经济适用的元特征。其次，明确规定经济适用房的保障对象。可根据各地具体情况，以家庭收入和家庭住房面积两项标准为依据，衡量符合条件的中低收入家庭。最后，实施从“砖头补贴”转向“人头补贴”的住房供给方式。“人头补贴”是优于“砖头补贴”的一种政策选择：第一，能够避免对住房市场的直接干预；第二，财政补贴的作用直接到达需要补贴的人那里，并全部转化为消费者的福利满足，不会在住房建设阶段发生效益流失或被生产者侵占的行为；第三，政府不需要支付高额监督成本，提高了对市场的调控效率；第四，能充分鼓励居民自置住房。^[131]因此，现阶段推行“人头补贴”的方式，有利于对经济适用住房进行进一步调整，促进住房市场的健康发展。

2.加强对开发商和购房者行为的监管

开发商在经济适用房实际运作中承担了“建设和销售”的职能，逐利性使其更加关注自身利润的高低，因此必须首先对其展开有效监管。第一，在住房结构设计上，严格执行《住宅建筑规范》等国家有关住房建设的强制性标准，按照发展节能、省地环保型住宅的政策要求，力争在较小套型内实现基本的使用功能。相关主管部门除了在经济适用房的设计方面严格把关外，还得定期对工程实施情况进行检查，减少不必要的住房资源的浪费与流失，保证经济适用住房的质量和使用安全。第二，在住房销售环节，政府价格主管方需要加强成本监审，全面掌握经济适用住房的建设成本及利润变动情况。在坚持保本微利的原则下实行明码标价，住房销售价格不得高于基准价格及上浮幅度，不得收取任何未加标明的费用，杜绝开发商伙同购房人一起造假，依法实施经济适用房的监督管理。

治理购房者违规行为的方式主要包括，第一，设立专门负责经济适用房后续监管的法定机构，经常对住户的经济收入与居住现状展开实时核查。一旦发现“骗购、转租、群租”等违规行为，应勒令其退出，并取消一定年限内的购房或租房资格，依据情节严重程度加大惩处力度，逐步建立并完善经适房社区居民的个人征信档案系统。第二，对危害经济适用房社区住户安全、破坏小区环境卫生、违章使用房屋等不当行为，试行扣分制；累计到一定分值，住户将被强制退出经济适用房供应系统，并在若干年内不得再次申请公共住房。^[132]尝试构建经济适用房公开谴责体制，可借鉴金融行业的成功经验，定期或不定期地通过舆论或网络媒体对违规违纪行为予以曝光谴责，形成全社会对保障对象的道德约束机制。

3.经济适用房政策是否要完全退出市场

廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房是公共住房的“三驾马车”，江西省是全国首先宣布停建经济适用房的省份，也是最先提出将经济适用房、廉租住房、公共租赁住房“三房合一”、并轨建设的省份。其实在2011年8月，广州市关于停建经济适用房的消息也曾一度引起强烈争议，后来便再无下文。再往前追溯，不论是政府官员还是专家学者，都有不少人对经济适用房曾提出过异议，可还是有相关主管部门表示，“现阶段经济适用房仍然是解决城市中低收入家庭住房问题的有效途径”。显而易见，向城市中低收入群体供应公共住房、维护社会公平一直以来都是政府的职责范围所在，但是，对于公共住房产品中是否应该包含经济适用住房，存在着较大的争议，根源在于其本身有利有弊。一方面，经适房既可缓解中低收入群体的住房困难，也可对商品房价起到平抑作用；另一方面，经适房的尴尬定位使得真正的穷人买不起，收入较高者没资格购买，更重要的是在其分配过程中存在大量弄虚作假、权力自肥以及利益输送现象。^[133]

总而言之，将公共住房“三房合一”的模式，从积极方面来看，有利于把有限的开发建设资金汇拢起来，从而增大公共住房存量，扩张住房保障覆盖范围，实现“住有所居”的住房政策目标。与此同时，由于公共租赁房屋的所有权属于地方政府而不是承租人，可打消部分民众的逐利心理，铲除腐败滋生的土壤。从消极方面来看，停建经济适用房，可能加大部分中低收入家庭获得自有房产的困难，并且由于将更多居民推向商品房市场，会不会因此抬高整体房价，尚有待继续考证。尽管在理论探讨方面，关于“经济适用房政策是否要完全退出市场”的话题一直僵持不下，但在政策实际执行层面，“减少或停建经济适用房”，已经成为更多地方政府说一不二的选择，甚至跟风成势。中国指数研究院发布的报告显示，“从2001—2010年十年间，经济适用房投入规模虽然不断加大，但其投资额度占商品房投资的比重却明显下降；1999年经济适用房占商品住宅的比重达16.6%，开发投资额增长率达61.4%，为历史最高”^[134]。然而，从2001年起，随着非保障性商品住房的快速发展，经济适用房投资额占商品住房的比重持续下降，2011年仅为2.5%，是历年最低水平。^[135]由此可见，地方是否能够全面宣布停止建设经济适用住房，需要政府相关主管部门给予澄清；“三房并轨”后该赋予公共租赁住房怎样的公平保障功能，还需要进一步完善住房政策体系设计。