住房公平价值观：确保居住平等

结果公平主要是指分配的结果要兼顾全体公民的利益，防止过于悬殊的贫富分化，这是一种事后公平。因为单单达到权利公平、机会公平、程序公平或能力公平，还只是属于形式而非实质意义上的公平，只有在此基础上，通过对社会收入差距与资源占有悬殊的调整实现了住房结果的公平，才意味着住房公平的切实实现。按照丹麦学者安德森（GΦsta Esping-Andersen）对福利国家体制的分类，从效率与公平的视角出发，对公共住房体制的划分可以遵循大致相同的逻辑：即以美国、加拿大与澳大利亚为原型的自由主义体制，以欧洲大陆法团国家，如奥地利、法国、德国和意大利为原型的保守的合作主义体制，以北欧四国（丹麦、挪威、瑞典、芬兰）为主要原型的社会民主体制。^[77]由于历史、文化、宗教传统等方面的差异，欧洲社会市场体制并不是一个严格同一的体制，其中也有些国家更关注机会公平，而另一些国家更强调结果公平。

（一）住房结果公平价值观溯源

社会学大师罗伯特·默顿（Robert K.Merton）指出，关注结果在社会学看来并不奇怪，因为社会学家都知道这是社会学中功能分析的主要特征。尽管极力反对这种分析模式的社会学家不在少数，但与一般政策相关的研究，在涉及社会问题的说明时，必须关注可能的行动过程对于各种各样的社会单位（例如各种群体、阶层、种族），以及对更加复杂的社会系统所产生的各种功能性和反功能性的结果，即使对于这些不同结果的评估、选择和综合还缺乏科学的筹划，这也是必需的。^[78]政府管理者所做的大部分工作都关注结果：采取的实际行动和结构的结果，以及从政策提出到执行的预期结果。在政府机构及其成员之间滋生和存在的所谓冲突，就表现出在关注不同结果时，影响人们作出选择的利益、价值和意识形态的不同。

就政策取向研究而言，利益和价值冲突主要集中于研究过程中，对于不同的社会系统、阶层和群体而言，应关注哪些方面的结果？当一项公共政策出台时，社会学家面对的永恒问题是：阐明并提出分析“那些与人类直接相关的结果”的某种方法，这一研究早已成为所谓的功能与结构分析的议题。在任何既定情况里，一项政策可能有正反两种功能后果，从而产生一个困难但重要的问题，亦即设立评估诸种后果之公平准则。显性与隐性功能的划分，是为了避免社会行为的主观动机与其客观效果相混淆。显性功能是有助于政策体系之适应或顺应的客观后果，这种后果为此体系之参与者所预期并认可；隐性功能与显性功能相对应，其后果既非预期亦未被认可。^[79]功能分析中的每一个项目，都需要持续不断的理论澄清以及累积的经验研究，功能论如果能摆脱传统的某些不恰当的假定（这类假定使功能论沦为一种替现存行为方式合理化辩护的学说），功能分析社会学就会成为一种有系统的而且与经验研究相关的分析模式。^[80]

如果这种方法的逻辑以更一般的术语来陈述，那么下列相互关联的一系列步骤就变得十分明显：第一，明确有机体的某些功能需求。如果有机体要生存或者相当有效地运行，就必须满足这些需求；第二，要有对安排（结构和过程）具体而详细的描述。在正常情况下，需求就是通过这种安排得到满足；第三，如果某种满足这些需求的典型机制被损害或者被发现不能正常运转，观察者就应该能很快找出实现这种必要功能的补偿性机制。最后，隐含在前面所有这些步骤中的是，要有对功能需求特有的结构的详细说明，以及对实现功能的安排的详细说明。^[81]一个有条理的、组织合理的社会结构，涉及明确定义的活动模式；在此模式中，理想地说，每一行动系列都与这一组织的目标在功能上相关。综合来看，功能分析专注于阐明社会现象对不同结构背景的结果；结构分析则是要寻找社会现象来自结构背景的决定因素。默顿研究范式的结构方面，描述了可供选择的行动的可能性机制，这类行动因每种结构以及处于结构中的各个位置而有一定局限范围和差异；其功能方面关注的是这样的机制，通过此机制每种可供选择的行动的可能性产生了对整个结构或其中任何部分有显著影响的制度性结果。^[82]

20世纪40年代，拉斯韦尔（Harold Lasswell）预见性地提出尽管是尚未成熟的“政策科学”，它主要是指以公共和私人政策为取向的社会研究。拉斯韦尔承认，几乎所有的科学领域都可以用于有关政策制定的调查研究，但是他关心的是社会科学领域。自从他的开拓性观点提出后，人们才越来越多地认识到社会科学对促进政策制定与执行的独特贡献。其中，社会学观点首先考虑的是，我们所研究的是由制度性力量所导致的潜在社会问题，而不仅是显在社会问题。这种潜在的社会问题成为个人或集体行动非预期结果的基本模式的一个重要特例。每一种价值的总体目标——无论是高速的经济发展、迅速的技术进步、自治的社区，还是一切事物自身的充分表达，都具有积累性后果，这些后果如果不是与最初的价值相冲突，那就是对它有所削弱。事实上，技术评估关注的就是实际的或所设计的技术成果所产生的前所未知或尚未考虑到的社会、经济及其他与人类密切相关的后果。^[83]可以说，默顿强调的关注结果的制度思想，为科学界提供了一个由价值观、规则、信念等组成的综合体，主要包括：一是科学制度价值或规范；二是科学制度的运行机制，前者是科学界必须遵循的总体规则。

（二）住房结果公平的重要影响与作用

“结果公平”概念产生于20世纪初，首先对英国与欧洲大陆各国的政府决策构成影响，20世纪后半期进入美国后，其地位与作用开始在社会经济领域逐步凸显。但是，结果公平在公共政策执行实际中，只能当作矫正结果过度不平等的原则性要求而存在，只要朝向平均主义的发展方向，其负面效应即会立刻显现：既不能真正实现结果公平，又有可能促成新的社会问题。弗里德曼（Milton Friedman）曾指出：“无论是生而平等或机会平等，都是自由选择的重要组成，不仅不会与自由选择相冲突，相反还会增进自由选择。但结果平等却与自由选择产生冲突，不仅不会促进自由选择，相反还会损害自由选择。”^[84]换言之，如果能够满足机会公平所需要的外部条件与环境，政府调控可能起到改善公平状况与提高市场配置效率的双重作用；但是，若把重心放在结果公平方面，情形可能恰恰相反，造成社会公平性提升的同时，市场效率不断下降。如何找准结果公平与经济效率之间的临界点，一直是政策执行理论与实践关注的焦点。(www.xing528.com)

“结果公平”被看作是社会“润滑剂”般的存在，主要原因在于，一方面，由于个体自身的能力大小有区别，加之机遇的不对等，即便在权利公平、机会公平、规则公平都能够获得满足的情况下，也仍旧会产生大小不一的社会差距。个体的能力因不可控因素的制约而难以完全发挥作用，这并非由个人意愿所决定，因此造成的社会差距既不科学也不合理。另一方面，由于协同合作能给个体带来更大的利益，产生1＋1＞2的协作效应，使得部分中高收入阶层在获取较多社会财富的同时，对其他利益团体的依赖性也随之增大，占有与使用的社会资源份额也不断增多。长远看来，这必然会对社会其他阶层的资源占用构成阻碍与威胁，甚至剥夺了其他群体未来占用相关资源的可能。因此，作为对这部分群体的补偿，当前各国政府都异常重视发挥政策调整的功能，在填补社会差距尤其是经济收入差距方面展现出其独特的杠杆作用，从而使得经济差异及财富地位等差别维持在社会可承受的范围内，逐渐达致分配上的结果公平。

以英国住房政策为例，英国是西方国家中最先通过政府积极干预来为低收入群体提供相应住所的典范，特别是自从“二战”以后，更是把追求结果公平放在住房公平的首要位置，成为欧洲各国完善公共住房政策竞相效仿的对象。住房与基础教育服务、医疗保健等其他公共服务类似，被普遍当作民众享有的社会权利与公共福利，政府有责任为所有社会成员提供不同种类的住房产品。由于政府的职能不只是保障住房机会公平，更强调住房结果均平，因此，住房保障的福利供应范围得以不断扩大。20世纪70年代，公共住房就已经占据英国住房总量的25%，到1986年，除撒切尔政府已向居民出售大约100万套公房外，政府尚有600万套公共住房，占当年全国住房总量的26.7%。^[85]由于英国国内政策更加注重结果公平的发展导向，各种旨在“劫富济贫”“损有余而补不足”的政策措施接二连三地出台，不仅加重了遗产税，所得税负担也不断升高，最高财产边际税率曾一度高达98%，最高个人所得边际税率也提至83%。^[86]鉴于国家过度追求结果公平，公共福利规模日渐扩张，不仅在各级行政机构及其工作人员中间催生不思进取的思想，还涌现出大量投机钻营者，造成部分行业精英“用脚投票”远走异国他乡，包括美国在内的各国因此受益良多。在过去的几十年里，这正是英国经济增长大大落后于美国、日本、欧洲各国以及其他国家的原因所在。

（三）政策执行体制与住房结果公平的实现

由本书第二章可知，自2010年伊始，我国公共住房政策导向发生了重大转变，从长久以来关注机会公平与资源分配效率，转为更加重视结果公平。2011年10月27日全国人大常委会专题询问现场，众多常委指出：“2008年以来，尽管国务院和有关部门下发了29个关于住房保障方面的政策文件，但没有一个文件系统地阐明解决我国城镇居民住房问题的整体思路是什么，零敲碎打的东西多，缺乏一个顶层设计，让市场和社会都深感迷茫。”^[87]由此看来，在住房“保障轨”与“市场轨”双轨统筹框架下，尽管政府机构在公共住房供应系统中已产生较为明确的角色定位，但在社会整体认知方面，依然处于持续探索阶段。所以，当前住房改革遭遇的发展瓶颈是：如何使我们选择的侧重住房结果公平的、与欧洲社会住房体制相似的公共住房体系更具执行力与可持续性。

长期以来，我们一直沿用中国特色的社会主义市场经济体制，美中不足在于市场调节不够、二次分配不公、社会经济活动机会匮乏。结合多方面因素来看，目前采用注重机会公平的美国自由市场模式需要的条件我们尚未准备充分，加之几千年的文化传统和当下的国情、公众态势决定了我们的经济体制必然综合社会主义的制度特征与市场经济的一般特性，即“让一部分人靠诚实劳动先富裕起来，然后先富带动后富，最终实现共同富裕”。所以我国在今后相当长的一段时期内，选择重视结果公平的欧洲社会市场模式更具科学性与合用性。相关因素还涉及两方面内容，其一，现阶段我国的市场经济体制在创造机会公平方面的功能还十分薄弱，因而不太适合选用美国那种主要通过完善并刺激市场，配以某些政策性经济手段来达到社会公平的模式。^[88]更加需要政府充分发挥“看不见的手”的功能，采取强有力的宏观调控政策与措施，通过积极干预实现恰当的住房结果公平。其二，政府主导实现社会公平的方式，可能导致成本即市场效率的流失，这也正是欧洲社会模式的主要弊端。但是，效率缺损情况不仅受制于公众对社会公平的认知，还受到本国市场经济发展程度的影响。现阶段我国施行相宜的偏重结果公平的公共住房政策，因市场配置资源的效率相对不高，所以在这方面付出的成本代价相应较低，但能综合提高社会公平的整体效应。

综上分析，“社会价值观对确保多种形式的社会组织的成功，可以发挥而且一直发挥着重要作用，这些组织包括市场机制、民主政治、基本公民权利和政治权利、基本公共物品的提供以及为公共行动和抗议而设置的机构与制度”^[89]。在当前业已成型的住房供给“双轨统筹”框架下，必须持续探究公共住房体制的动态调整与局部优化方案，构建新型的能够满足经济发展不同阶段需求的公共住房政策供应系统。第一，需要从顶层设计高度搭建科学合理的公共住房政策结构模式，保持政策执行的统一性和公平性。第二，需要不断尝试、论证公共住房政策体制可维续的资金来源保障，比如，除政府直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式外，鼓励动员民间资本的投入，采用PPP（公私合作伙伴关系）机制创新等差别化的支持政策实现公共住房建设资金的良性循环。第三，需要逐步掌控当今日益抬头的公共住房财政支出高速增长局势，使之在短期跃升后渐渐回归到理性的增长水准与公平的发展轨道。