住房能力与公平价值观

在权利、机会与规则公平的身后，是达致这些社会普适价值的能力。从常态而言，每种价值的实现都需要相应的能力作为运营支撑，而某方面能力的匮乏将直接造成这类群体丧失参与资格。其间涉及竞争场域是否公平，即国家应努力为每位公民提供参与现实竞争所必备的内外在条件及配套政策措施，从而使其能够获得参与竞争的资格以及实现这些公平价值的能力。简言之，能力公平是指个人实现各种不同的生活方式的自由，它构成选择的实质性权利。以住房管理和公共服务为例，个人或群体享受的住房权利范围常常是房屋资源配置情况的直接反应。尽管个体具有自主购买住房类产品及服务的法律权利，但自身能力的大小及占有资源的多少等会直接影响到他们的选择类别和边界。

（一）住房能力公平价值观溯源

阿马蒂亚·森试图找出基本的能力因素，从而消除由于这些能力要素的缺失而产生的人们相互间的不平等。他认为对于个体而言，只有具备某些基础性能力，才可以在社会生活中做出自由的选择，他把这些能力称为“可行能力”（Capability）。个体的“可行能力”指的是，“此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由（或者用日常语言说，就是实现各种不同的生活方式的自由）”^[58]。这样的自由观既意味着个人享有的机会，又牵涉到具体选择的过程与结果。假设每个人都能够依据自身的评判准则选择最优组合，那么个人能力的实现就可以通过他的选择展示出来。假设我们持有一份足够全面的清单来显示个体的能力；在实际执行时，哪些活动该纳入这一清单，属于社会选择的范畴，需要通过适宜的执行行动加以解决。可以将最基本的功能性活动首先囊括进来，再逐渐延伸到具有详细统计资料或数据的更多项目。

阿马蒂亚·森认为，社会选择的根本问题是一个社会评价与选择程序的设计，它所追问的是：如何将个人偏好加总成社会选择。如果所有的个人偏好都完全一致，那么就不存在这个偏好加总的问题；但现实往往是人们的偏好各异，在这种情况下应当采取一种什么样的社会决策机制，从而以一种比较满意的方式来实现社会选择。由于人的自我具有“自我中心的福利、自我福利的目标、自我目标选择以及合理审查”四个特征，尤其是“合理审查”的特征，主要指个人对其本人的目标、价值观、偏好等具有一种自主的评价与审查的能力，因此，个人的这种能力使他可以思考什么样的生活才是其有理由追求的生活，否则，如果没有目标之类的审查，那么理性就完全成为一种工具，并不能真正指导我们的生活。^[59]在阿马蒂亚·森看来，人不仅是拥有目标的实体，也是一个能够根据这些价值和目标进行选择的实体。阿马蒂亚·森将自由摆在极端重要的位置，他认为自由之所以重要，不仅是因为人们深受自由理念的影响，也因为它是评价一个社会的最基本的标准。在自由研究上，阿马蒂亚·森只是根据社会选择理论的严密逻辑，得出一些有关自由的几乎是无法证否的基本判断，包括“自由与偏好相关；人们还具有元排序（Metaranking）——因此他可以进行自我审查；最低限度的自由的定义”等。^[60]

关于为什么需要一个正义的理论，以及需要什么样的正义理论，阿马蒂亚·森主张沿着孔多塞和亚当·斯密的道路，在理智思考的基础上，就明显地与非正义达成共识，而不是寻找绝对正义。关注的焦点不必仅仅局限于抽象的制度和规则，相反，可以考察人们实际能够过上的生活，包括他们选择生活的自由（可行能力），这就使得“全球性正义”成为可能。由于可行能力的概念是以自由和机会，即人们选择不同类型生活的能力为导向，而不仅仅着眼于最终的选择或结果，因此，可行能力视角能够反映人与人之间在各自所具有优势上的明显差别，而这种差别可以帮助我们认识到一个人的真正弱势所在，从而进行相应的政治和道德评价。需要强调的是：第一，这种可行能力方法在判断和比较个人整体优势时所指向的是一个信息焦点，但自身并不就如何使用该信息提出任何具体方案。这一方法所选择的信息焦点，即对于可行能力的关注，使我们将注意力放在必须作出的决策和考虑到的适当信息的政策分析上来。第二，可行能力视角必然涉及我们的生活和所关注事物的多个特征，其着眼点在人类生活，而不单单只是在一些容易计算的客体对象，如人们所拥有的收入和商品。事实上，可行能力方法正式提出了超越对于生活手段的关注，而转向实际的生活机会的视角。^[61]

阿马蒂亚·森进一步指出，我们可以重视可行能力的平等，但并不意味着即使在其与其他的重要考量产生冲突时，我们也必须要求可行能力的平等。这是因为：①可行能力只是自由的一个方面，它与实质机会相关，但对于与正义相关的程序公平却关注不够。事实上，可行能力只是一种对人的优势和弱势的合理评价，无论是经济优势、资源、效用，还是生活质量或可行能力，任何一方面都不能代表平等的全部内涵。②尽管自由在判断个人优势以及评价平等时具有相当的重要性，但是判断分配问题还存在其他要求，很难将这些也看作要求不同的人都享有平等的自由。③由于可以从不同角度，如福利自由和主体性自由对可行能力作出界定，因此可行能力可以有多种解读。但也有必要看到，作为公正要求的一部分，可行能力平等的适用范围比较有限。④平等并不是可行能力视角的唯一主题，可行能力的平等，或者更现实的是可行能力不平等的减少当然值得重视，但社会成员总体可行能力的提升同样值得关注。^[62]比较而言，阿马蒂亚·森的能力公平观属于一种相对较弱的诉求。他只要求人们具有基本的能力，确保自由选择权利或机会的实现，而对于该种能力的运作过程，并不期待完全平等的结果。

（二）住房价格的可负担能力

目前，住房可负担能力问题远比住房质量和拥挤问题重要。美国只有不到2%的家庭的住房存在质量问题，不到4%的家庭面临过度拥挤问题，但却有超过16%的家庭将收入的一半甚至更多花在与住房有关的费用上，其中包括24%的租房户。^[63]适宜或适当的住宅应在人们的可负担能力之内，其费用应当不会威胁或在事实上剥夺人们满足自身其他基本需求的能力。个人或家庭与住房有关的费用应达到这样的水平：即在租赁或购买相应住房后，其他基本需要的获得和满足不因此而受到威胁或挤占；同时，住房权必须是人们能够实现而非仅仅是一种口号。在建筑技术现代化、住房短缺问题得到根本改善后，住房的可负担能力已成为住房公平的首要问题，这一标准也变得更具现实意义。政府应当提供给人们尤其是社会弱势群体充分的住房资源，在制定住房法律和政策时，也应考虑他们的住房需要与负担，实现人人都有能力在适宜的地方有尊严地生活。住房价格是否具有可负担性，一般可以从住房空置率和居民承受能力两方面加以判断。

1.住房空置率

按照国际通行算法，空置率是指待出售、出租的房屋（包括未销售和已销售但无人居住的房屋）占市场全部存量住房的比率。一般而言，对空置率的数量界定为：4%～5%为适度空置率；10%为警戒空置率；超过这一界线即为严重空置，已进入红灯区。^[64]2005—2008年，上海楼市空置率每年都在以极高的速度增长，且年增长率超过40%以上。如果以楼市空置率每年40%的增长速度计算，目前上海商品房空置面积已经达到1540多万平方米，也就是说目前上海商品房空置率超过35%。2010年，广州市存量住房空置率高达20.24%，已超过国际警戒线的一倍。其中，空置率情况最严重的珠江新城片区，高达35.14%；空置率最低的老城区及金沙洲，也有13.35%。2011年，在深圳市调查的121个楼盘、4.1万套住宅中，通过查看用水量计算结果，深圳一手楼空置率达到43%。2012年3月，北京市公安局人口管理总队发布的数据显示，北京已基本建成全市房屋标准地址数据库，共采集录入的房屋量为1320.5万条，其中381.2万套空置，以此计算，北京空置房比例高达28.9%，其消化周期近42年。此外，381.2万套空置量也相当于北京139万套出租房屋量的约2.74倍。^[65]

房屋空置与囤积土地类似，均是住房产业资源闲置浪费的重要体现，也是厘清市场投机程度的客观辨识标准。西方国家对于房屋空置有着严格的治理方略：“在德国，业主被要求须在短期内让空房得到重新利用；房屋闲置率超过10%的市镇，地方政府甚至会推倒无法出租的住房。在法国部分城市，房屋闲置第一年，业主须缴纳房屋市值10%的罚金；第二年为12.5%，第三年则为15%。在丹麦，政府部门早在50多年前就开始对闲置6周以上的房屋所有者实施罚款”^[66]。政府之所以对住房空置格外重视，重点在于其反映了社会资源的分配情况。在众多群体拥挤在狭窄的居住空间的同时，部分人却拥有多套住房，并随着房价的飙涨轻松谋取房产增值收益，由此引发的社会不公需要依靠行政手段加以抚平。

2.居民承受能力(www.xing528.com)

在经济学中，通行做法是将房价收入比作为衡量居民承受能力的指标。一般来说，发达国家房价收入比为1.5～5.5，发展中国家为4.0～6.1，甚至还可能超过6.0。我国自1998年以来，房价收入比一直在高位运行，大多数年份均在7.0以上，明显超出居民的承受能力。“2013年4月，百城住宅价格同比2012年4月上涨5.34%，82个城市住宅价格同比上涨。以北京、广州为首的10个城市涨幅达10%～16%，同比涨幅控制在1%以内的城市只有9个”。5月2日公布的全国百城价格指数显示，“全国100个城市4月新建住宅平均价格为10098元/平方米，环比3月上涨1.00%。自2012年6月以来，连续第11个月环比上涨，虽然环比涨幅比上月缩小0.06个百分点，但同比涨幅扩大了1.44个百分点。按100个城市住宅价格的中位数计算，全国住宅价格中位数为6967元/平方米，环比上月上涨1.09%”。^[67]2012年全国城镇居民人均总收入26959元，其中，城镇居民人均可支配收入24565元，比上一年增长12.6%，广东城镇居民人均可支配收入中位数为27213.99元。如图5-2、图5-3所示。国家统计局公布的2012年广州平均工资水平为5200元/月，比2011年的4750元/月上涨450元，涨幅为9.4%；但是与月均房价涨幅相比，工资收入涨幅其实并不高。^[68]

图5-2　2003—2012年我国城镇居民人均收入及可支配收入比较

图5-3　2003—2012年我国住宅商品房平均销售价格

（三）政策执行对象与住房能力公平的实现

所有的公共政策若想得到彻底的贯彻实施，大多依赖于社会中的个人或群体行为，这些行为受到人们对社会伦理要求的理解与解释的影响。^[69]为了科学制定与正确执行公共住房政策，不仅要在确立政策目标和秩序时，清楚识别住房公平的内在特质及其准则的适用界域，还需把握包括幸福感在内的一般大众的价值判断标准。就公众能力高低而言，不单取决于个体的天生特质或后天努力，还受到外界环境与社会因素的作用。从重点关注实质公平的、关于正义与发展的视角来说，必定不可避免地聚焦于个人的主体地位及其判断；不能把人们看作仅仅是发展过程所带来的利益接受者。^[70]但是，一个人实际上确实拥有的可行能力取决于社会安排的性质，国家和社会不能逃避其责任。

1.可负担住房与可持续发展

可负担住房，是指低收入或中低收入家庭能够负担得起的住房，既包括自住住房，也包括产权归政府、非营利组织、公司或私人所有的出租屋。一直以来，对于住房的可负担性，引起最多关注的是如何降低住房成本，而其他有关可持续发展的重要因素常被忽略。^[71]《人口统计国际住房负担能力调查》2015年最新报告显示，在房价方面最让居民负担不起的全球城市排行，第一是中国香港，第二是加拿大温哥华，第三是澳洲悉尼。调查通过比较楼市价格中位数与居民收入中位数，计算出住房负担能力，两者差距越大，负担能力就越低。2014年香港的楼价中位数是收入中位数的17倍，也是该调查11年来的最高纪录；温哥华的楼价中位数是收入中位数的10.6倍，难负担程度次于香港；悉尼的房价中位数是收入中位数的9.8倍。但是，该调查并未就中国内地的住房负担情况计算出相应的数字，只是援引了《经济学人》所做的一项统计，中国内地平均住房负担指数为8.6倍，比该报告记录到的其他国家要高。^[72]住房可负担能力的影响因素主要包括：银行利率、经济水平、土地价格等方面。目前存在的最大问题是，低收入家庭很难通过市场发现负担得起的、适宜的住房。

在过去几十年时间里，可持续发展已逐渐成为世界各国政府政策的主要目标，“公众参与”一般被视为政府对可持续发展治理的本质特征。例如，21世纪议程把“公众广泛地参与政策制定”作为“实现可持续发展的基本前提”。可持续发展的治理需要整合三种不同参与趋势，即公民权、社区为本以及利益相关者取向。^[73]住房可持续发展，是指在社会住房资源十分有限的条件下，如何引导经济人的行为、促进住房理性消费，并有效配置资源达到公共福利的优化。纽曼（Peter Newman）对可持续住房的界定是：①确保住房弱势群体有房住；②确保住房更加具有生态效益；③确保住房位置得到优化；④有利于改善区域环境。^[74]安克·凡·哈尔（Anke van Hal）提出，现存的住房和住宅区比大多数人想象得更有价值，可持续的住房改造包括对现有住房的大改和渐改，它应该是一种经济上合理并施惠于居民和环境的方式。通过鹿特丹Wallisblok项目证明，与居民合作并利用质量好的现有住房实现可持续发展成为可能。^[75]由此看来，住房的可持续发展必须体现技术可靠、公众认可、环境宜居，因此有必要平衡各种因素来保证可负担住房符合可持续发展要求，并详细制定有关公众参与、住房建设与改造、基础设施配套、住房金融与土地供应等方面的政策。

2.居民家庭收入与住房梯度消费

住房行为属于社会再生产的消费范畴，住房消费是人类持续生存这一基本需求的满足因子。从宏观角度讲，包括社会住房消费在内的国民消费是以现实的国民收入为前提，后者决定前者的水平和结构；从居民户角度讲，包括职工住房消费在内的家庭消费是以现实的家庭收入为前提，后者决定前者的水平和结构。无论是从宏观还是微观角度而言，收入都是决定消费的关键因素，住房问题概不例外。当前我国的房价上涨速度不仅明显快于国民经济增长速度，也明显快于国民收入增长速度，因此，一方面充分激活住房二、三级市场，为不同收入群体提供梯度消费住房，促进公共住房和商品房市场的“无缝衔接”。另一方面，住房问题不可能通过市场彻底解决，还必须依靠政府实行干预。对中低收入阶层而言，应促使其树立健康合理的“租购并举”的二元住房消费观，最终形成根据个人经济实力和家庭可支付能力来确定自身住房消费层次的和谐局面。

实践表明，城市居民的住房消费本质上并非属于个体行为，而可归为家庭集体消费现象，并且受到家庭生命周期、规模结构、代际结构等因素的影响，住房消费决策呈现出梯度化的消费倾向。即城市居民家庭在购房决策中形成了租房与买房并重、新房与旧房联动、买房与卖房互通、大房与小房互补的发展态势。^[76]近些年，随着我国经济社会的发展，收入分配差距逐渐拉大，产生“金字塔”形的不合理分配格局，大部分中低收入阶层无法通过自身现有的经济实力解决住房问题。针对各城市居民住房可负担能力的差别，政府应该采取相应的政策细化措施和差别化的区域住房政策。如东南部发达地区和部分中部大城市，由于地价昂贵、高收入人群比较集中、住房价格偏高，要在抑制房价的同时倡导居民理性购房，推行住房梯度消费；对于中西部地区大部分城市，则要在控制房价快速上涨的同时，不断缩小居民收入差距，并加快住房二级市场和房屋租赁市场的发展，努力拓宽房源，使普通居民拥有更多选择。