住房规则与公平价值观

规则公平实即程序公平，它意味着在权利公平和机会公平的前提下，公民参与经济、政治和社会等各项活动的过程应该公开透明，不允许某些人通过对程序的控制而谋取不当利益。也就是说，人们创造财富并获得利益的过程应该合法，符合既定的社会规则。^[38]然而，如果价值合理性乃是产生并且维持价值过程有效性的一个函数，那就不可能保证最优过程会应用任何具有表面吸引力的规则。反而，这些过程会涉及一种在对立规则和程序之间的计分竞争，其竞争力取决于每项规则在过去成功地参与预测和推理的记录。规则或程序没有必要在表面上看起来有道理，但是在接受反馈而不断修正后，它们是互动配合产生出符合所要求的外在准则的结果。^[39]在财富和收入严重不平等依然存在并且不会很快消失的情况下，打破灰色收入、制度歧视和行政垄断等“潜规则”，寻求可以采取的步骤或程序，至少会尽可能地接近实现政治公平和机会平等。^[40]

（一）住房规则公平价值观溯源

在西方自由主义或政治哲学领域中，弗里德利希·冯·哈耶克（Friedrich August von Hayek）无疑是一位极为重要的人物。1960年出版的《自由秩序原理》一书指出，“一种与环境相调适的秩序，显然不可能通过集中指挥的方式得到建构；只能产生于作为社会要素的个人间的相互调适以及他们对那些直接作用于他们的事件的回应过程之中，即博兰尼所谓的自生自发形成的多中心秩序”^[41]。在1967年撰写的《政治思想中的语言混淆》一文中，哈耶克更为明确地对社会秩序加以界分：“自生自发秩序”（Cosmos），是可以部分地依靠并非自发而是外力施加的规则；而在安排或组织的“人为秩序”（Taxis）之中，组织者能够在这一方法所能达到的有限范围内，让结果在任何他所希望的范围内符合他的选择。^[42]哈耶克对这两种秩序的阐释，为日后明确洞见支配内部秩序的“内部规则”与支配外部秩序的“外部规则”之间的差异提供了可能。

哈耶克在1973年《法律、立法与自由》一书中进一步指出，“道德、宗教、法律、语言、书写、货币、市场以及社会的整个秩序，都是自生自发的社会秩序”。在这种自生自发的社会秩序中，仍存在两种不能混淆的秩序类型：一是在进行调适和遵循规则的无数参与者之间形成的互动网络的秩序（行动结构）；二是作为一种业已确立的规则或规范系统的秩序。^[43]因为自生自发的社会秩序并不是自然生成的，而是“这些秩序的要素在回应它们的即时环境时遵循某些规则的结果”，或者说“只有当个人所遵循的是那些会产生一种整体性秩序的规则的时候，个人对特定情势所做的应对才会产生一种整体性秩序”^[44]。“规则”研究范式的确立，不仅意味着人之行动受到作为深层结构的社会行为规则的支配，还意味着对人之行为的解释或对社会现象的认识，乃是一种阐释某种独立于行动者的知识，但却切实影响或支配行动者之行动的社会行为规则的问题。^[45]

哈耶克在1966年发表的《自由社会秩序的若干原则》一文中，对“社会正义”进行了切实的批判：第一，把同样的或平等的规则适用于那些在事实上存在着许多重大差别的个人的行为，不可避免地会对不同的个人产生极为不同的结果；第二，为了通过政府行动减少不同的人在实质地位方面所存在的上述非意图的但却不可避免的差异，人们必须按照不同的规则而非相同的规则去对待不同的人。^[46]这种正义理念不仅旨在为个人确立行为规则，还意为特定群体谋求特定的结果。因此，这样的正义理念只能在受目的支配的组织中得以实现，而没法在目的独立的自生自发秩序中获得立锥之地。^[47]

通过对“唯理主义正义观”的实质性批判，哈耶克在1973年发表的《自由主义》一文中，对“自由主义正义观”概述如下：自由主义理论之所以认为正当行为规则极为重要，实是以这样一种洞见为基础，即这些正当行为规则乃是人们维持一种自我生成的，或者说自生自发行动秩序所依凭的一项基本条件。自由主义之所以认为存在着人们有可能发现、独立于特定利益的客观的正当行为规则，事实基础在于：“第一，绝大多数正当行为规则无论在什么时候都会以不容置疑的方式为人们所接受；第二，人们对某项特定规则是否正义的问题所提出的质疑，必须在这个为人们普遍接受的规则系统中加以解决，而解决的方式则是看这项应予接受的规则是否与所有其他规则相容合”^[48]。因此，一项特定规则是否有可能具有普遍适用性，乃是评断该项规则正义与否的标准，因为唯有根据这一标准，人们才能够证明它是否与所有其他为人们所接受的规则相一致。^[49]

因此，为了确保单个个体能够获得平等的地位或机会，政府需要以多种不同的方式来对待互不相同的个人。基于此种观点，哈耶克阐明了这种正当行为规则需要具备的特征：“第一，它们必须是一般性的个人行为规则；第二，它们必须在无数的未来情势中平等地适用于所有的人。第三，它们必须对确获保护的个人领域做出界定。第四，它们必定在本质上是具有禁令性质的一般性规则，而不是具体的命令”^[50]。换言之，自由主义所提出的只是这样一项要求，即据以决定不同个人相对地位的竞赛程序或规则必须公正，但却并不要求不同的个人在这个过程中获得公正的特定结果。这是因为在一个由自由人组成的社会中，这些结果不仅始终取决于个体本人所采取的行动，还取决于任何人都无力完全决定或预见的无数其他情势。^[51]需要指出的是，尽管通过自由主义的方式所能够达致的实质公平在程度上遭到严格限定，然而为了争取形式公平而展开的各种批判与控诉，即反对基于出身、国籍、种族、信仰等实施的各类歧视性政策的斗争，却始终是自由主义传统所具备的最鲜明特性。哈耶克的这些论辩，无疑对于当前我国住房政策改革与程序公平问题，具有极为重要的启示作用。

（二）住房规则公平的重要表征

1.住房规则的制定公开平等

事实上，实行规则公平更具可操作性，因为规则公平不涉及收入的再分配，只是外部环境的净化和条件的改善。只要完善各项法律法规，加强人们的道德意识建设，就可以达到预期目的。^[52]①赋予公众住房立法知情权，向社会全面公开有关住房政策规则制定的各种背景材料、草案说明、会议记录等，实现住房规则制定的“鱼缸效应”。②强调公共管理部门与多元利益主体共同参与住房规则制定，提供住房政策决策的多方商讨平台，并优化相应的程序设计。因此需要对住房立法听证等加以明晰，防止因信息流失或过滤、曲解隐瞒等产生误导公众的行为，注重住房政策执行过程的公开透明。③从规则制定的预期效果来看，因为住房规则公开明了，社会各行动主体可以比对自身实际选择相应的规则并承担必然的代价，从而减少行动主体以外的群体对政策执行行为的苛责。(www.xing528.com)

2.住房规则的适用公开平等

由于“潜规则”实际存在、不可捕捉，而且在住房政策执行过程中还可能对“显规则”产生替代或消融作用，以至于人们常常无视显规则转而追求“潜规则”，并据此使得个人或部门利益最大化。因此，实现住房规则公平的重要表征之一就是只适用显规则。①住房规则内容的不明确、用语含糊，造成政策执行人员适用规则时拥有较多的自由裁量权，容易给“潜规则”提供滋生的土壤和机会。因此，对于住房显规则中没有明确规定或与之冲突的内容，只能当作显规则适用的补充内容而存在；至于那些与住房显规则明显矛盾或冲突的内容，则必须遏制其适用，防止“潜规则”的形成。②因为内外部复杂多变的政策环境，对于住房规则调整范围内的行为，应当遵循规则明确要求展开适用，讲究法律适用中权利主体的全面平等，而非强调各种行为的独特性，从而规避普适性规则只适用其中的特殊条例，甚至是创造出新的规范展开适用。^[53]

3.住房规则的评价公开平等

对于住房规则执行过程中出现的各种新情况与新问题，可由司法部门依据法律授权对其合法性进行审查来切实保障规则公平。因为“如果运用法律进行重新分配比较困难，那么把某些事项留给立法机关，自己只关心效率问题就似乎是合理的”^[54]。①根据《行政诉讼法》的规定，按照合法性标准与合理性标准，进一步强化住房规则的司法审查。即评判住房规则“证据是否确凿；适用法律、法规是否正确；是否符合法定程序；是否超越职权；是否显失公正”等。这样不但可以使得规则制定者因需要承担事后审查的相应压力而审慎立法，还可以对政策规则中存在的违法情形及时加以纠正，充分显现住房规则的公平性。②当司法部门对住房规则中的非限定行为展开评价时，应当重点关注如何才能实现利益各方的权利平衡，并使权利的分配趋近社会公平。住房规则公平要求对相同的执行行为予以同样的评价，如此方能确立规则的普遍约束价值以及在执行活动中的公平约束作用。^[55]政策执行主体将住房规则的具体评价结果公布于众，能为民众提供关于规则评价的参照依据，从而促成住房公平的实现。

（三）政策执行环境与住房规则公平的实现

当今政府机构是一个开放的系统，不断与环境发生作用。健康有利的环境，既能够减少政策执行活动中遭遇的各种障碍和阻力，还因为外部力量的推动，大大提高政策执行力。住房政策执行力的各种环境影响因素，从不同侧面影响着执行主体的作为和执行对象的反应，使得住房政策执行的各个环节充满了确定与不确定性。即住房政策执行一定要按照政府决策和计划开展活动，但在各种环境因素的作用下，执行能否按照既定目标前进，执行主体能否以确定性为根本、把握不确定性，达到执行的预期目的仍是一个未知数。所以，住房政策执行过程需要考虑到执行环境的差异性，做到住房规则程序公平。

哈耶克认为，公共住房最多是一种救济穷人的工具。城市生活所提供的更大收入的可能性和其他好处，很大部分被它的更高费用所抵消，这些费用一般随着城市规模的增大而提高。那些由于在城里工作而大大提高了自身生产率的人，会从中净得好处，即使他们得为有限的住房面积甚至长距离的上下班交通花费更多的钱。对于其他人，只有当他们不必把钱花费在交通或昂贵的街区方面，或者只有当他们因为要为其他东西花费更多的钱而不介意住在拥挤的环境里，他们才能净得好处。这样就出现了自相矛盾的现象，城市里最贫困的居民往往生活在地价非常高的街区，而房东也从很可能是最破落的城区获得非常高的收入。在这种情况下，这类房产继续用于居住，只是因为这些旧房的居住密度大，房东很少花钱对它们进行修缮和维护。如果不能以这种方式提供或使用这些住房（如受到政府旧城改造或城市规划拆迁的影响），那么对于在那里生活的大多数人来说，使得收入的提高幅度高于城市生活的附加费用的机会就不复存在。^[56]

我国由于长期的社会实践以及文化环境等方面的影响，常常把住房结果公平即实体公平作为主要的评判标准，因而全社会存在重实质正义、轻程序（规则）正义的价值取向。^[57]然而，鉴于评价主体认知能力方面的区别，同样的结果会在不同主体间生成不一样的评价，因此使得规则公平之于住房政策公平的达成具有极其重要的价值意义。就目前存在的某些不公平行为来看，首先并非是实体不公平，而是制定并执行的规则欠缺公平性，因此在公共住房政策改革发展的过程中，规则公平无疑变成社会公平系统的价值中枢。由于住房规则公平搭建了所有政策对象参与表达的机会平台，社会各团体对于游戏规则的理解与接受程度也随之加深，从而更能保证政策执行行为规范标准、严密紧凑且不偏不倚。此外，以形式公平和规则公平为主要价值导向的社会环境，还能够促使全体成员自觉遵守规则要求，确保每位社会成员的权利与利益在公平获取的同时，尽可能缩小因经济收入与社会地位等产生的差距，给予相应的政策制度性关怀。

当前社会各类矛盾与冲突产生的根源，究其本质还是由于资源分配不均所引发，即在于泛市场化的政策改革倾向及具体行政行为，以及政府纠错性或弥补性的政策措施未能及时跟进。市场经济体制具有天然的优越性与竞争力，尤为重要的是该种体制还附有自由、公平的内在特质，并且准确无误运行的前提须以法治为基础。目前我国在开展住房市场化改革时，并没有完全具备以上条件，甚至在很多职能部门或相关领域还未满足自由竞争等市场经济内在要求下就开始了住房商品化改革。为商品化而商品化的改革，常常带有利用行政权力强迫展开双轨操作的特点，尤其是公共住房领域充溢着追逐利润的动机。倘若打算彻底扭转这一情况，需要对住房政策重新加以设计，特别重视政策行为的形式正义，从培育政策执行环境着手，加强社会法制秩序和政策执行力，促成住房改革井然有序的局面。值得一提的是，用法律来保障住房程序或规则政策的选择与使用，不但需要对社会各利益团体的统治地位及其对公共选择的干预加以限制，还要采取一定的政策手段或工具对公共参与者的态度进行纠偏，如设立相关的激励-约束机制，迫使其正确履行政策限定的职责与义务。与此同时，通过法制的强制性规定、各种行业准则和公共道德建设以及契约精神的重塑，帮助社会弱势群体提高获得基本权利的能力，是住房规则公平的实质与精髓所在。