住房权利的公平价值观

（一）住房权是一项基本人权

如果价值就是诸如效率与效能之类的工具性价值，或者诸如正义与平等之类的终极价值，那么价值就会与政策相互交织。^[2]住房是人类生存和发展不可缺少的重要物质条件，住房公平问题在世界范围内普遍受到各国政府的关注。“二战”后，以联合国为代表的国际组织早已把公民的居住权作为一种基本人权而多次加以明确阐述。1948年12月10日联合国大会颁布的《人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所必需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”^[3]。1965年12月21日通过的《反种族歧视国际公约》，第一次明确提出“住房权”（Housing Rights）的概念。1982年12月，联合国第37届大会通过决议，将1987年确定为“国际住房年（IYSH）”；1985年12月，联合国第40届大会又通过决议，将每年10月第1个星期一定为“世界住房日”。1991年12月12日，联合国通过《第四号一般性意见：适足住房权》，对“适足住房权”（the Right to Adequate Housing）概念进行了全面和权威的解释。1994年8月2日，联合国公布《住房权国际公约（草案）》，次年2月16日《迈向住房权利的战略计划》也正式出台。1996年6月，联合国通过《人居议程Ⅱ》和《伊斯坦布尔人居宣言》等文件，提出“人人享有适当住房（Adequate Shelter for All）”和“城市化进程中人类住区的可持续发展”目标。1997年5月16日，联合国发布《第七号一般性意见：关于强制驱逐》，目的在于保证所有被强制驱逐的人，不管是非法还是具有法律依据，国家都有义务为其提供可选择的住房。1999年5月，发布《联合国住房权计划》（UNHRP），归纳出28条能被各国政府采用尊重、保护、增进和实现适足住房权的措施。^[4]2000年，联合国成立住房权利特别委员会，致力于创建新的关于住房权利的国际标准。2005年，联合国人居署《应对世界城市化带来的挑战》再次指出，“有保障的居住权是城市贫民渐渐融入城市的根本，也是实现住房权的关键所在”。

住房权（适足住宅权）是指，“公民有权获得可负担的适宜于人类居住、有着良好物质设备和基础服务设施、具有安全、健康、尊严，并不受歧视的住房权利。为实现住房权，政府、个人和国际社会组织承担着重要的责任与义务”^[5]。从公法意义上理解，住房权指的是住宅人权，即每一位公民维持其生存必需的基本权利；从私法意义上理解，住房权是指公民的住宅所有权以及与之相关的其他财产权利。^[6]对于居住者而言，适足住房权的缺乏，必然导致工作和生计的尊严甚至生命权的丧失。如果公民的住房权得不到保障，人的基本权利即生存权也就无法得到保证。目前，住房权已被法律承认并为国际社会所接受，大量人权机构开始把住房权与他种人权同等对待，甚至把住房权的侵犯与酷刑或政治屠杀并列；许多非政府组织也向国际人权机构提出有关国家违反住房权义务的正式法律诉讼，法院也将住房权问题纳入正式司法框架中处理。^[7]

1997年10月我国政府签署《经济、社会、文化权利国际公约》，公约第11条规定，“缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的社会水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性”^[8]。2007年5月，建设部部长公开表示，中国将“人人享有适当住房”，住房是一种基本权利。“住房发展要从过去过分追求经济增长和平均住房面积增加，转向更加注重社会公平和解决民生问题”^[9]。随后公布的建设部研究报告中提出，要按照联合国“人人享有适当住房”的目标，实现“人人有房住”。^[10]在关于住房立法的讨论中，住房权作为人类生存权的一部分已得到普遍承认，应以立法形式使其得到保障。^[11]简言之，“住房权利公平”是住房公平的原则性起始点，强调在住房基本规章制度面前人人平等、具有相同的资格。当前从各民主国家的根本大法中可以窥出，理论层面的权利公平问题已基本解决，我国由于受到社会历史条件等因素的制约，现有法律法规还不完善，加之在政策实践中各种新情况层出不穷，民众的权利要求愈益增加，因此现阶段在一定范围内仍不可避免地存在住房权利不公平现象。所以住房政策执行主体应注意加强法治建设，保证公民平等享有司法保护的住房权利，这也是政府必须承担的最低限度的核心业务。

（二）住房权利公平的标准与内容

尽管由于个人、家庭和社会群体的需要及偏好不尽相同，很难准确地描述适宜住房的详细规则，但住房权涵盖哪方面内容，需要对其标准及范围作出清晰明了的规定。在具体解释住房权及其主要内容之前，必须明白两个条件：一是对住房权的理解不应单从狭义的视角加以限制，比如不该把住房仅仅看作是可供人居住、生活或是工作的房子，而应看作是一种有尊严地生活在某个地方的普遍权利；二是不能只考虑住房的布局设计、框架结构等物理因素，还应顾及居住在其中的个人或家庭的整体感受与经济负担。现阶段住房供应不得不斟酌人们的可负担能力，并且房屋选址开发地区应先行配套建设好民众需要的公共基础设施。因此，住房权利公平的标准与内容如下：

1.可居住权

适宜的住房必须具备可居住性，即能够保护所居住人口免于遭受阴暗、寒冷、炎热、潮湿或其他可能对身体健康构成威胁的影响因素，也能够保障居住人口作为自然人的身体本身的安全。首先，住房选址应优先考虑交通便利、各种市政配套设施完善的区域，便于群众就近解决就业以及享受相应的公共卫生保健服务、儿童入托入学服务和其他公共文化服务。其次，住房质量的高低直接危及住民的生命和财产安全，人们有权要求住房的质量符合安全标准，包括住宅的自然通风、阳光以及人均使用面积等。住房的安全与健康同样也适用于住房承租人，承租人有权要求出租人提供符合可居住权的房屋住所环境。

2.公平住房权

公民在住房权面前，不论性别或种族，也不论身体是否残疾，在购房、租房与房屋分配等国家住房政策上人人平等，均享有公平的不受歧视的权利。^[12]例如，美国的《公平住宅法》（Fair Housing Act），“禁止在住宅方面由于人种、肤色、性别、国籍、年龄、宗教、残疾人和单亲家庭等原因而受到歧视”。该法的覆盖面非常之广，不管住房是否属于政府财政投入兴建，对所有的民间与公共住房都同样适用。严格规定在住房销售或出租时，不得以残疾或家庭状况为条件，或不可在签约条件、服务提供、设施利用等方面具有歧视行为。^[13]这些体现社会公平的规定，对我国制定相应的住房政策与法律，无疑具有相当大的借鉴作用。我国政府在制定住房政策，特别是具有优惠属性的住房政策及法律法规时，更应注意保护社会低收入群体或弱势人群的住房权利，实现社会公平。

3.住房财产保护权

住房是私人财产的重要组成，受到法律的保护。《中华人民共和国宪法》第39条规定：“公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”。对于那些为了达到某种目的，强行滞留他人住宅的行为也属于侵犯公民住宅的行为，情节严重的将受到法律制裁。因为公民对住房本身及住房内所存放的物品享有财产权，所以即使是合法的拆除行为也不能对其进行侵害，否则国家就应承担赔偿责任；哪怕是“非法建筑”，但由于所包括的建筑材料以及建筑内物品仍属于合法财产，公权力不能随意对之加以损害。^[14]同理，这种侵害也包括对住宅所有人或使用人行使住宅权的侵犯，如在他人住宅门前或通道上堆放杂物或危险品以妨碍他人通行，对他人生命与健康造成威胁，或对住宅周围环境质量的破坏与恶化以及使不安全因素存在等。住宅周围环境往往也是住宅权的重要组成，如对住宅区的绿化、空气与水源等的破坏与污染，实际上就是对住宅权的侵犯。(www.xing528.com)

4.住房司法救济权

住房权主要是保护社会低收入者或无家可归者获得居住的权利，“无救济则无权利”。法国于2007年1月通过《可抗辩居住权》，明确规定公民有获得住宅保障的权利，政府应满足低收入者、无家可归者等特殊群体对社会住房的需要，当公民的住宅权利得不到充分保障时，可通过法律维护自己的权利。^[15]该法案提出从2008年12月1日起，无家可归者、仅有临时住房者、居住条件不合格或不适宜者、与残疾人或丧失生活能力的人同住且面积不达标者6类主体，可优先向政府提出请求解决住房问题，如得不到解决可向行政法院提起诉讼。如果裁决不能及时执行，法院可强制要求政府提供房屋给申请者，否则会因不履行而遭受罚款。^[16]这意味着在法国，住房权与受教育权、健康权一样，在法律上具有可诉性（Justiciability），即公民可以通过司法手段维护自己的权利。

（三）政策执行主体与住房权利公平的实现

国家对权利体系所承担的基本义务，主要包括两方面：一是通过法律形式对这种权利体系予以确认；二是保障法律化的权利充分有序地实现。^[17]由于政府是使住房条件与环境得以产生实质变化所必需资源的唯一拥有者，因此，各级政府有责任采取一定的政策措施帮助公民实现公平的住房权利。罗纳德·德沃金（Ronald Dworkin）指出，“宣称对全体公民拥有统治权并要求他们忠诚的政府，如果它对于他们的命运没有表现出平等的关切，它也不可能是个合法的政府”^[18]。目前主要由政府给城市低收入群体提供公共住房，已成为世界各国的一致共识，美、英、德、法、日等发达国家均通过其住宅法案为中低收入阶层提供货币或实物补贴，使他们可以在市场上购买或租赁可负担住房。我国政府作为公共住房政策的制定和执行主体，应从源头抓起，将政府责任贯穿于住房土地供应与开发建设，直至市场交易等环节，保证住房权利公平的实现。

1.在《中华人民共和国宪法》中确立住房权的概念

《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，在《中华人民共和国宪法》中明确住宅权的概念，并将之作为基本的人权加以保护。这是住房权相关法律制度构建的必要前提，并可为政府法律责任机制提供法律支撑。首先，从性质上来说，住房权是基本人权，如果住房权得不到保证和实现，那么公民就无法积极地行使其他政治以及经济权利。其次，通过《中华人民共和国宪法》明确保护公民的住房权利，既是政府的政治责任，也是政府的法律义务。根据已经签署的联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第11条的相关规定，我国政府对人们的住房权利的保障属于法定且不可推卸的责任。“政府必须采取积极措施，旨在保证在其管辖下的每个人都有机会在他或她不能靠个人努力得到保障时，获得住房权的资格和权利享有”^[19]，即当其他义务都没有充分实现时提供该机会。也唯有政府，才能通过行使公共权力，发动社会积极捐赠房源、筹措建设资金等，集中一切财力物力兴建各类公共住房。

2.加快制定《中华人民共和国住房保障法》

我国尚未通过立法确定作为人权的住房权，仅规定了司法意义上的住宅权，即住宅所有权以及与此相关的权利。所以应加快制定《中华人民共和国住房保障法》，规定人权法意义上的住宅权，即每位公民均享有获得适足充分的住房权利。首先，《中华人民共和国住房保障法》总则中应当规定政府必须担负的公共住房建设责任，各级地方政府对本行政辖区内的公共住房建设负责。其次，《中华人民共和国住房保障法》还应规定设立专门的公共住房建设管理与监督机构，对公共住房项目的招标招标、建设与分配等一系列流程进行管理和监督，防止在公共住房建设过程中出现“权力寻租”等违法乱纪行为以及弄虚作假骗取公共住房分配资格的行为。通过行政处罚乃至刑事处罚的方式对住房政策执行主体进行追究，从而使住房权成为一种可诉权利。

3.将公共住房建设纳入公务员考核体系

公共住房建设就是为了实现社会公平，所以在《中华人民共和国公务员法》实施细则中需要针对住房建设的特殊性，为公务员业绩考核设立科学有效的评估指标。除了GDP年度增长率、居民收入增长率、税收收入以及招商引资等经济效益标准外，更加需要注重公共住房建设、民众满意度、居民幸福指数等社会效益标准，从而提高地方政府建设公共住房的积极性。根据美国哥伦比亚大学发布的《2013全球幸福指数报告》（标准涉及教育、健康、环境、包容性、内心幸福感、生活水平等），丹麦成为世界最幸福的国家，挪威、瑞士分列第二、第三，在156个国家中，中国位列第93位。^[20]国家统计局的数据显示，2003年至2013年，我国城乡居民人均收入差距在不断扩大，如图5-1所示；全国居民收入的基尼系数，2003年为0.479，2004年为0.473，2005年为0.485，2006年为0.487，2007年为0.484，2008年为0.491；然后逐步回落，2009年为0.490，2010年为0.481，2011年为0.477，2012年为0.474^[21]，均超过国际警戒线标准。这些数据说明当前政府的公共政策在物价、房价、教育、医疗、就业等与民生息息相关的领域执行力还不够高，并且随着经济地位差距的拉大，民众的幸福感和公平感越来越低。由此看来，“住有所居”既是公民住房权的最终目标，也是实现公民住房权利公平的最低衡量指标。

图5-1　2003—2013年我国城乡居民家庭人均收入对比