公共住房布局对城市房屋租赁市场的影响

当高收入阶层产生更高层次的住房消费需求时，便会将条件较差、费用较低的住房过滤给中等收入阶层居住，而中等收入阶层又会将条件更差、费用更低的住房过滤给中低收入阶层，这就是所谓的住房市场“过滤现象”。^[136]通过过滤方式形成的大批二手住房，不光增大了住房在市场上的供给数量，还优化了市场住房供需结构。按照住房所有权的性质，房屋租赁包括公有和私有住房租赁两种。公有住房所有权人是国家，但在租赁中国家常采用授权的形式，责成具体授权单位管理。当前我国的“直管公房”一般由各级政府房地产行政主管部门主管，依法行使占有权、使用权、收益权和处分权四项权能；“自管公房”则由国家授权的单位负责管理。私有房屋的所有权人是指持有完全房屋所有权证的个人，而对于那些持有共有权证书的私房主，只能称为共有权人，必须在所有共有权人同意后方可将住房用作出租。^[137]截至2013年年底，广州市登记在册的流动人口686.7万人，按照一定的漏登率计算，广州实际居住的流动人口为837万人左右，已经反超常住人口（832万）。出租屋是流动人口最主要的居住场所，有七成流动人口居住在出租屋，13%居住在工厂宿舍，9%是投靠亲戚，7%为自购物业。^[138]房屋租赁市场在房地产三级市场中举足轻重，不但能够解决不同需求居民的住房问题，而且有利于发展多层次的住房供应体系，提高社会综合治理能力。

（一）承租人违规转租公租房

公共住房政策在实际执行中，容易产生承租人将公共租赁住房（直管房）以市场价出租，借此获取高额利润的违法行为。2012年2月28日，广东省人民政府印发《广东省住房保障制度改革创新方案》（粤府办〔2012〕12号），提出“逐步将全省现有的廉租住房、直管公房和公共租赁住房等保障性住房合并管理、并轨运行，统一归类为公共租赁住房，只租不售。通过建立以公租房为主的新型住房保障制度，解决住房保障对象的基本居住需求”。广州市现有直管房是指市国土房管局代表市政府直接管理的各类房屋，涵盖公产、经租产、代管产（抢修代管、无主代管、双代转代管）、托管产等房屋。这些直管公房大多位于中心城区，交通便利、配套完善，且分布在各个社区内，不会过于集中，经梳理纳入公租房系统后就能直接进行配租，非常适宜解决低收入家庭的实物配租需求。

根据广州年鉴的数据，全市共有直管房27706栋、114942套，总面积为494.95万平方米，住宅居住人数33.56万人，年租金收入约3亿元，主要分布在越秀、荔湾、海珠等老城区。其中，荔湾区现有直管房9969幢，面积近160万平方米，承租户34428户，居住人口近10万人，是广州市三个直管房比较集中的区域中数量最多的一个；其次是越秀区，有直管房8100幢，面积140万平方米，住宅租户3.1万户；海珠区现有直管房近5000栋，总面积为90万平方米，现有住户为2.4万户。^[139]自20世纪90年代初期住房货币化改革以来，直管房以其极低的租金承担起城市住房的“社会保障”功能，以荔湾区为例，直管房住宅租金一般在2～3元/平方米，这样的价格远低于同地段私人出租屋的价格。

依据《南方都市报》的报道，在实地走访越秀、荔湾等公房集中分布地区后，发现转租公房行为隐蔽而充满暴利。例如，通过对越秀区直管公房比较集中的大德路一带走访发现，这里零散分布的小型中介店铺中，有些就涉及公房转租的业务。海珠中路一间地产中介铺就曾做过公房转租生意，据其工作人员介绍，有些公房转租后租金可达原租金的10多倍。广州市目前施行的公房租金标准是每平方米使用面积月租金3.5元，一套30多平方米的公房每月租金也就100多元。然而，承租人私下转租公房却可以按照市场价收租，在大德路一带，这样的住房可以租到1000多元/月。^[140]业内人士指出，很多公房由于年久失修、居住条件很差而被作为仓库出租，这样能获得更大的利润。大德路濠畔街一带还遍布皮料物流生意，约200多间砖木结构的老式住房首层和二层都被开辟为仓库，存放着大量皮革和鞋类货品。据了解，这样的仓库租金一般是50～60元/（平方米·月），但看管仓库的工人普遍无法说明所租房屋的性质。调查还发现，有些临街商铺也是公房性质，海珠中路一间店铺的老板透露，他以2800元/月的价格租下了30平方米的临街铺位，该房正是公房属性，为了避免检查，其店铺营业执照的注册人姓名只能登记“房东”的名字。^[141]当许多住房困难市民无房可住、排队轮候等着租住直管公房的时候，广州50%以上的公房却正在被承租人高价转租谋取私利。在越秀区某房管所，配备的9名房管员共需要管辖5个街道公房，“有的房管员需要负责8000多套公房，少的也需要管理1000多套”；在荔湾区，30多名房管员共需要监管190多万平方米、共3万多套公房，实时监控如此庞大而分散的公房体系，只靠几名房管员的巡查明显有些力不从心。^[142]

（二）法律欠缺、中介机构参差不齐

广州市现行房屋租赁管理法律法规，属于国家层面的有《中华人民共和国城市房地产管理法》和《商品房屋租赁管理办法》；属于地方政府层面的有《广东省城镇房屋租赁条例》和《广州市房屋租赁管理规定》。前两部法令主要体现了法律的权威性，目的在于规范房屋租赁行为，其实际操作意义不是很强；后两部属于地方政府性规章，其中一些条文的贯彻执行，若缺乏详细的实施细则则很难展开。这些皆对住房租赁市场的执法效果产生影响，导致租赁纠纷不断发生，并给违法租赁行为提供可乘之机。由于住房二级市场交易主客体都比较复杂，并且交易分散、客户购买批量小，因此对房地产中介行业的依赖性很强。这种现状要求配套齐全的中介机构和较高素质的经纪、代理、律师以及评估保险人员来从事经纪服务、估价服务、咨询服务、银行信贷、按揭担保等市场服务。^[143](www.xing528.com)

由此看来，广州市住房二级市场的健康发展离不开房地产中介行业，住房租赁中介是有效搭建出租人与承租人之间桥梁的关键，同时也是政府部门了解市场房屋供需情况的重要信息来源。但是，目前市场上的房屋中介公司鱼龙混杂，既有“中原”“合富”“满堂红”等知名房地产中介经纪品牌，也有一些小中介、黑中介虽无资质或资质不全，却依然在非法从事中介业务。加上某些居民住宅区内的物业管理部门，也在私底下开展住房交易活动，造成各房产中介公司展开恶性角逐，极大地扰乱了住房市场的公共秩序，限制了房屋租赁市场的健康可持续发展。此外，住房租赁交易程序欠规范透明，相关管制政策与激励措施十分匮乏，导致不少中介公司鼓励业主偷税漏税。不仅如此，当前大多数中介公司提供的服务还比较单一，只负责收集房源信息供租客选择，并从交易中收取一定数额的佣金，而对房屋修缮、房租代收与管理等业务并未过多涉足。

2014年度广州市房地产中介服务机构年检结果显示，目前二手中介门店最多的当属合富置业，共有263间分店；其次为满堂红地产，有252间分店；中原地产则是249间分店；排名第四的是裕丰地产，有205间分店；此外，兴业地产、宜居地产、中联地产、置家地产分别是37间、24间、20间、16间。在4314间房地产中介服务机构及分支机构中，居然有460间机构及81间分支机构未通过年检，未通过率为12.5%。^[144]由于房产中介机构主要通过中介费的制定与房屋成交价的建议，来影响最终的交易行为和结果，从而对整个房产市场的运作模式产生作用。所以，需要对当前中介机构普遍存在的“缺乏诚信、违规经营、赚取差价、胡乱收费”等不良行为加以规范管理与严厉惩治。首先，完善房地产中介政策法规体系，建立严格的市场准入制度。对中介机构的注册资金、经营场所、业务人员等设定更高的门槛，并划分不同等级资质的标准，规定其相应承接的不同标的、不同价值量和不同复杂程序的业务。^[145]其次，合理限定房产中介机构的发展规模和速度，通过科学干预中介机构的成长与发展过程，达到“控制总量、规范运营、整体优化”的政策目标。最后，建立统一的房屋租赁信息平台，完善房产中介公司的信用档案。缓解中介机构与消费者之间的天然信息不对称，进一步规范房屋租赁行为，提供多种便民服务。

（三）公共住房租金价格差距明显

现今“租赁型房屋”已成为世界许多国家住房体系的重要组成部分，加快住房租赁市场的发展是引导住房理性消费，加大住房供应、均衡市场供求的主要手段。对我国当下某些中低收入群体来说，租金支出所占比重在家庭日常支出中的份额愈益增大，仅凭微薄的薪资收入实难维续。为此，广州市积极响应国家政策精神，不断出台地方性规章，大力推动廉租房、公租房等公共住房建设。但是，面对日渐高昂的商品房价、仍显狭窄的公共住房覆盖面，大量流动人口和新入职人员等只能选择从房屋租赁市场上获取相应住所。

2014年11月13日，广州市房地产中介协会最新发布的市场报告显示，第三季度全市租金为40.52元/（平方米·月），环比上涨5.41%，中心区域租金为42.18元/（平方米·月），环比上浮4.79%，外围区域为27.29元/（平方米·月），环比上涨1.08%。从中心六区来看，荔湾区、越秀区、海珠区、天河区、白云区、黄埔区第三季度电梯楼租金分别为46元/（平方米·月）、65.50元/（平方米·月）、48.42元/（平方米·月）、52.24元/（平方米·月）、35.35元/（平方米·月）、30.64元/（平方米·月）。2015年1月，广州市住房保障办和物价局联合发布第一批公租房租金标准：龙归花园的电梯楼最便宜，只需12元/（平方米·月）；越秀区北京路的电梯楼最贵，达50元/（平方米·月），这一价格超过此前国土房管局公布的《2014年广州市房屋租金参考价》中越秀区北京街大部分电梯楼。^[146]租金上涨过快且区域差别较大的现实，导致包括部分白领阶层在内的中低收入群体纷纷搬离天河公园等中心城区，如迁至地理位置相对偏僻、租金相对低廉的东圃、岑村甚至番禺等地。虽然通过这种方式节省了租金开支，但是由于出租屋距离工作地点一般较远，引发明显的“职住空间不一致”问题。因此，增加了上班一族的交通出行时间与成本，派生出每天在固定时间段向中心城区方向流动的通勤交通，结果可以预见，必然造成城市公共交通系统出现定时疲软。比如，上下班高峰期变成“沙丁鱼罐头”的广州地铁3号线，据地铁族网站2011年12月公布的一份“全国地铁单线路客流记录”数据，广州地铁3号线以171.18万人次位居榜首，超过北京客流记录最高的1号线的151.93万人次和上海客流记录最高的1号线的143万人次。^[147]

住房租金水平的关键影响因素繁多，浙江大学郑文娟博士利用全国35个大中城市2003—2008年的面板数据进行实证分析后发现，“住房价格、住房价格增长率、固定资产投资额、非户籍人口比重、在岗职工平均工资、人均GDP、第三产业占GDP比重和规模以上工业企业数量”等指标是导致城市住房租金水平差异的重要影响因素。^[148]对于广州市而言，全市商业网点、医疗卫生设施、公共文化场馆与人口总量的比例由越秀、荔湾、海珠、黄埔、天河至白云区渐次递减，而工业区则属番禺、萝岗、南沙等外围区域分布较多。因此，各区房屋租金价格不可避免地受到这些因素的影响，差别十分显著。发展住房二级市场，需要从广州本土实际出发，大部分流动人口因经济收入不高无力购买商品房、甚至无力支付新建公寓的高昂房租，只有某些租金相对低廉的旧私房符合他们的条件。所以，政府应放慢城市拆迁改造的步伐，对老房子加以修缮，使之符合最低居住标准，不但能够满足中低收入群体的基本住房需求，同时对于降低城市化运行成本、吸引大量人口来穗就业、缓解人口老龄化趋势等具有重要影响。