政策监督机制缺乏自律与他律约束的问题

（一）法律等制度评估紧缺造成住房监督难以落实

法律是政府实现社会有效治理的重要保障，法律之于公共住房政策执行力的作用，即是保证住房政策执行过程的权威性与合法性，避免政策执行的盲目性和随意性。从字面意义理解，“法治”就是指法律的统治。广义而言，“法治”暗示着民众应当遵从、接受法律的统治。在政治与法律理论中，“法治”一词的含义比较狭窄，主要强调政府行为应该受到法律的统治，并遵从法律。这种意义上的“法治”概念往往转化为“政府由法律而非由人来统治”，法治由此意味着“政府的所有行为必须有法律依据，而且得到法律授权”。^[128]因此看来，法治的目标不仅在于规范公民行为，更在于规范政府特别是领导人的行政行为。法治的精义在于对政策执行权力加以限制，“依法办事”是政府机构及工作人员必须遵循的政策执行标准。遗憾的是，目前我国不论何种层级的政府，至今没有一部完整的法律是针对政策执行，这就使得住房政策执行力缺乏规范性与合法性。

新制度经济学代表人物道格拉斯·诺思（D.C.North）对制度作出过具体阐释：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”^[129]目前，住房政策执行偏误的一个重要原因就是相关评估制度不完善。首先，从评估主体来看，主要由各政府评估机构进行，他们以自身合法性和权威性制定政策而很少关注社会环境的变化及其他组织和公民的需要，且内部评估主体大多与施政部门之间存在隶属关系或利益关系，很难作出公正的评定。正如安德森（James E.Anderson）指出，“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。”^[130]非官方评估机构有民间政策研究团体、传播媒介、中介评估组织、高校科研人员等，这些单位或个人与官方机构相比，具备展开独立评估的可能。但是在实际评估过程中，非官方机构影响力过小，专家学者又受制于自身的研究领域，很难从多种层面对住房政策展开科学评价。

其次，从住房政策评估客体来看，主要针对的是政策执行组织及其人员，这就需要对这两方面的执行力情况展开评定。对政策执行人员的执行力高低进行评估，需要先测评其各种行政能力究竟如何。但是，执行者的政策认知理解力、分析判断力及专业技术能力等相当抽象，没法用具体指标加以测算，必须选用定性分析方法对这些能力作出判定，可同时涉及个体评估的主观性和准确性问题。另外，住房政策执行力评估的过程其实也是对决策者和管理者能力的评价过程，这将使得他们的地位和权威受到来自评估结果的威胁和压力，从而产生抵制情绪。夏尔·德巴什（Charles Debbasch）指出，对行政机构来说，“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。”^[131]在这种情况下，处于弱势地位的评估执行者只好扭曲本意来迎合政治体系的要求，产生与主观意愿相悖的结论。

最后，从政府执行组织来看，我国政府机构纵向可划分为省、市、县、乡四个等级，每一等级又能延伸出相应的横向结构。即政府组织现今普遍存在部门设置过多、权责不明、职能交叉重叠等问题，这就给住房政策执行力评估带来了结构性难度。常态下看，主管部门对下级部门的绩效考核不是统一进行的，职能部门常常各自为阵，似乎将评估作为一种管理职权在行使，下级组织每年需要应付许多考核和检查，多头考核成为下级单位的沉重负担。评估行为短期化尤其是行业性的公共住房政策执行力评估总给人“搞运动、搞评比”的感觉。此外，执行力评估程序也没有规范化和制度化，缺乏良好的管理体制和行业准则，容易使本应严谨的评估流于形式，呈泛滥态势。(www.xing528.com)

（二）住房后续管理机制缺位使得政策公平性流失

随着我国社会经济发展水平的不断提升，城市居民收入来源日趋多样。但是，由于社会各类管理部门之间的信息系统尚未实现资源共享，比如国土房管部门、民政服务部门、社保中心、公积金管理中心、银行证券系统、地税部门等依然分别掌管着各自所拥有的客户信息，缺乏统一的信息操作平台，无疑阻碍到准确核实公共住房申请人的实际收入情况。倘若一直沿用传统的“自我申报、入户核查、信函索证、群众举报”等方式，定然难以保证所得数据信息的全面性和真实性，尤其是很难杜绝少数居民的“搭便车”行为，结果反而减弱了经济信息核查工作的执行力度。目前，依据政策文件规定，广州市实行的是“两级审核、两级公示”的公共住房申请核查方式。即街道办事处（镇政府）负责公共住房申请受理、资格初审及公示，区住房保障部门会同区民政部门承担资格复核工作，市住房保障部门会同市民政部门负责最后公示和批准。尽管“市、区、街”三级住房保障部门与相关管理单位，在公共住房资格审核中付出不小代价、花费很多精力做了许多工作，但在实际操作过程中仍然面临法律依据不足、信息核对方式落后、沟通交流渠道不畅等尴尬局面，导致政策执行阻滞，直接影响到政策执行力。

政府机构的主要任务不单单是开发建设公共住房，更是在住房交付使用后对其不断进行养护和管理。尤其对于“公共租赁住房”，其性质是由政府主导租用给低收入家庭，在未来几十年的使用时间里，因租客身份不断发生变化，牵涉到的房屋维修、物业管理、租赁流通等都需要耗费大量的人力物力财力，仅仅依靠原来的硬性政策规定不可能存续下去。特别是在当今电商时代，公众更加希望能够享受定制的个性化公共住房服务，这就要求设立专门的机构负责后期的住房运营与管理。公共住房的后续管理是否及时、是否到位，不但关系到公共资源的公平善用问题，关系到低收入家庭的切身利益保障问题，还与我国经济可持续发展、社会长期稳定紧密相连。当前广州市在管理公共住房方面，主要关注的是：公共住房租户是否存在家庭收入、资产超过规定标准，或者通过其他途径获得住房、不再符合住房困难标准等超出住房保障条件的情形。然而，随着公共住房开发建设量的迅速上涨，申请家庭户数也在不断增加，“申请人虚报、瞒报情况或提供虚假证明材料申请、骗取住房租赁补贴或骗租公共住房”等问题也愈益突出。如何管理好公共住房，确保有限的资源保障真正需要的家庭，让每位公民“住得公平、住得尊严”，考量着地方政府的智慧和公共住房政策执行力。