政策执行环境中的资源稀缺与封闭性

（一）住房政策执行环境对执行力高低的影响

各级政府在执行公共政策时，还受到行政系统外的环境制约。“凡是作用于行政系统、并为系统反作用所影响的条件和因素，都可能属于行政环境范围。”^[115]广义上讲，环境包括地理特征，如气候、自然资源、地形；人口统计变量，如人口规模、年龄分布、地区分布；政治文化；社会结构或阶层体系；以及经济体制。①政策执行的自然环境。当今世界，生态环境危机是人类面临的共同危机，如全球变暖、土壤沙化严重、淡水资源短缺等，已逐渐成为不仅是区域性而且是全球性的问题。②政策执行的政治环境。目前对政策执行程序的合法性、公正性缺乏相应的法律规范，依法行政的思想还未牢固树立，执行过程中的违法抵触行为时有发生，导致“有法不依、执法不严、以罚代管”的现象广泛存在，同时也反映出弱势群体的生存权与城市环境品味权之间的矛盾，这些冲突势进一步加剧政策执行环境的恶化。③政策执行的经济环境。由于现有市场化程度不高，市场机制不健全，在政策执行中往往格外重视经济轻政策，导致执行力得不到有效提升。④政策执行的文化环境。几千年的封建传统使得“官僚文化”思想根深蒂固，“人治”色彩浓厚，“民本位”的服务型政府理念尚未完全确立，政策执行的信息沟通机制不健全，缺乏公众参与，政策执行对象对政策内容一无所知或一知半解，执行难度和风险显而易见，政策执行力很难认定。

从环境对住房政策执行力的作用来看，执行环境的好坏、优劣都制约和影响着政策执行力的高低。对于政治学家们而言，最为关注的环境因素是政治文化和社会经济条件。^[116]阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）和小鲍威尔（Bingham Powell，Jr.）将政治文化划分为体系文化、过程文化和政策文化三个层次。^[117]这三种类型的政治文化环境，可以使得行政人员对住房政策执行力达成共识，共同遵循相应的制度要求，提升住房政策的稳定性和持续性。但是，在我国传统文化中的“人情本位”“官本位”等思想的影响下，住房政策执行过程在很多环节上都十分注重“关系经济”，忽视了制度的规范功能，将住房政策执行效果当作是地方官员歌功颂德的工具。经济是一切制度的基石，我国实行的是以公有制为基础的社会主义市场经济体制，这就要求住房政策的执行效力和效果必须有利于市场体制的建立。然而，不排除地方政府为了追求政绩，相互攀比、随意举债，由此使地方债务问题发展成比较严重的财政甚至政治问题。

2012年，广州市审计局《关于广州市地方政府性债务审计结果的报告》指出：“广州市地方政府负有偿还责任的债务最早产生在1984年，1987年开始举借内债。自1997年以来，广州市地方政府性债务呈逐年增长态势，1997年初债务余额40.68亿元，2010年末债务余额增至2474.54亿元，10多年来债务总额飙升60倍。截至2013年6月，广州市政府性债务2865亿元，暂付款等隐性债务696亿元，合计3561亿元，如果按照年息6厘计算，一年付息约220亿元。”^[118]如图4-10所示。目前，尽管市政府已经出台了《广州市存量政府性债务化解工作方案（2013—2016）》，计划通过盘活优质资产和存量土地资源、重新划分债务性质主体、增加国资经营收入等多种途径，加大债务化解力度。但是，财政还本付息负担仍然十分沉重，债务率、债偿率等风险预警指标皆接近警戒线。长期以来，地方政府已形成“通过融资平台向银行借钱→举债大搞开发建设→以国有土地使用权为担保→通过卖地偿还巨额债务”的模式。

根据国家审计署的报告，2012年年底，全国有4个省、17个省会城市承诺以土地出让收入作为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占上述地区债务余额的54.64%。2012年上述地区以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍；换句话说，上述省市已经“资不抵债”，广州名列其中且是唯一一个一线城市。事实上，自2008年以来，广州对土地出让金的依赖逐年加大。2013年上半年，广州市国有土地使用权出让金收入307.1亿元，同比增长2.2倍，增收212.5亿元，超过上半年财政收入540亿元的半数以上。^[119]如果广州市政府继续依靠土地出让金来偿还政府性债务，势必促使政府债务呈几何数持续增长，并且将对住房价格和住房政策执行力方面产生不可忽略的负面影响。

图4-10　2010—2011年广州市地方政府性债务余额及偿还情况(www.xing528.com)

（二）资源配置结构对执行力有效性与合法性的作用

作为政府实施宏观调控的重要杠杆，政策功能能否得到最大限度的发挥，从根本上取决于执行的有效性。有效性（Effectiveness）是指对照预期的目标水准，依据目标水准的完成程度来评价某一活动实绩的标准；效率性（Efficiency）则可定义为根据投入产出的比率，评价某一活动实绩的标准。^[120]经济学家眼中的资源，是指投入生产活动的生产要素的总和，如资本、劳动力、技术、自然资源等。^[121]政治学家眼中的资源，既包括作为支配政治体系的物质工具的物质资源，以及在生产过程中可以利用的自然力等配置性资源，更包括作为政治体系对人类自身的活动行使支配的手段，诸如权力、合法性和有效性等权威性资源。^[122]为了保证住房政策执行力的充分发挥，政府部门在住房政策执行过程中还需要充分利用各种资源，例如人力资源、物力资源、财力资源、信息技术资源、执行战略以及执行工具和方式等。各种资源的丰富程度会在不同程度上对住房政策执行力产生一定的影响，并成为决定住房政策执行力高低的至关重要的因素。

按照经济学的理论，稀缺资源的有效配置就是效率，一般把帕累托原则（Pareto Principle）作为经济效率的标准；如果实现帕累托最优，就达到了最高的效率。所谓“帕累托最优”，是指经济中的资源配置已经达到这样一种状态，在该状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其他人的效用水平有所提高。^[123]与之相反，通过重新配置资源来提高他人效用的状态则被称为“帕累托无效率”。在市场经济实践中，由于公共物品、外在效应、不确定性、收入分配不公等因素的存在，使得市场机制的过程中必将出现资源浪费与不合理配置，即市场机制的内在缺陷使它难以实现帕累托最优。^[124]公共住房政策的有效执行，是以社会公众对所推行的住房政策的认同和接受为前提，而住房政策能在多大程度上得到公众的认同和接受，又取决于作为住房政策制定者和执行者的政府在民众心目中是否具有合法性。

从最通俗的意义上说，合法性是对统治者与被统治者之间关系的评价，它是政治权力及其代理人证明自身行为合法化的过程。“合法性是对统治权力的认可，这种认可建立在一系列条件基础之上，而这些条件主要与认同、价值观及同一性和法律有关。合法性也对政治权力的行使和作用在责任感和社会化方面产生了一些约束，如果上述因素能够很好的结合，那么政府在制定规章制度的时候，合法性带来的将不仅仅是秩序和效率，还有司法的公正”^[125]。合法性问题的持久存在使得我们仿佛必须把统治权托付给令人崇敬的精英们，因为他们的行为有“客观的”经验和“原则化的”道德关怀作为基础^[126]，在任何政治体系中，皆存在两种层次的政策合法化，一是政治系统获取统治正当性的过程；二是公共政策得到法定地位的过程。其间，政治系统合法性是公共政策合法性的基础，公共政策合法性是政治系统合法性的实现方式。从狭义角度来讲，公共政策合法化包括：决策主体合法、决策程序合法、政策内容合法等方面。^[127]行政人员在封闭的住房政策执行过程中，通过预见来自特定情境中公众和政客的反应的反复过程，不断完善政策本身，使住房政策在全社会具备应有的约束力与权威性，倘若住房政策执行力的有效性下降，必然出现的结果就是住房政策的合法性遭到质疑。