政策执行主体的认知差异和矛盾

（一）政策执行主体的“经济人”角色

公共政策是对全社会的价值进行权威性分配，然而当前利益多元化的格局决定了政策无法满足所有社会成员的利益诉求。尽管政策多种各样，但它总表现为对一定的利益进行调整和规范，德国思想家马克斯·韦伯曾指出：“获利的欲望、对营利、金钱的追求，一直存在于所有的人身上……可以说，尘世中一切国家、一切时代的所有的人，不管其实现这种欲望的客观可能性如何，全都具有这种欲望。”^[96]人是行政管理行为的物质承担者，从某种意义而言，执行人员的整体素质直接决定着政策执行水平的高低。行政学家梅耶士在《联邦文官制度》中指出：“不论政府组织如何健全、财力如何充足、工作方法如何精当，但如果不能获得优秀人才到政府供职，就不能对公务有效地推行。”^[97]然而，政府官员也是“经济人”，要使其作为执行主体在政策执行过程中保持绝对的“价值中立”基本上不可能。在缺乏外在约束与内在自律机制的情况下，政策执行人员会趋向最大化地追求自身利益，做出损害公共利益的选择，削弱政策执行力。正是因为政策执行人员的政治觉悟及其社会责任感高低不一，尤其是当执行人员身兼目标群体和执行主体双重角色时，更有可能违背相关政策执行标准与原则，为了一己之私而钻政策漏洞，以致产生政策执行越轨行为。

“政策执行的第一项严重错误，乃是决策者订定超越性或笼统不具体的目标。也即政策制定的目标模糊不清、脱离实际，使得执行人员没法准确理解并领会决策者的意图，政策也就难以得到有效执行。”^[98]另外，政策执行人员的价值观念、利益偏好、执行心态、认知及能力水平等，也往往主导着执行资源、执行机制等其他要素能否高效运转，并直接影响到执行效果。第一，政策执行主体认知水平有限。由于缺乏相关经验和知识，可能对政策作出错误的理解，导致政策“执行走样”；或者是受到“追求政绩”思想的主导，盲目地执行政策，甚至滥用职权，或采取强制执行的办法，导致政策执行演变为他们追逐个人利益的工具，完全偏离最初的目标。第二，政策执行态度不坚决，法制观念淡薄。某些地方政府机构规范化、法制化程度不高，“家长制”色彩浓厚，政策执行中“按章程办事运作”“非人格化治理”等观念并未深入人心，人性权威大于法制权威。这些直接导致执行主体在执行政策的过程中“阳奉阴违、敷衍塞责”，严重削弱了政策执行力。第三，政策执行中主体调配整合政策资源的能力较差。由于主体综合素质的欠缺，不能在执行公共政策时有效地分配各种资源，导致资源浪费严重、政策执行成本偏高，执行力提升缓慢。

公共住房政策的目标是为了满足中低收入群体的基本居住需求，因此比较看重住房是否具有经济实用性。目前国内城市主要沿用的是政府主导的单一土地储备供应机制，由于土地出让金多寡与地方财政收入紧密相连，所以，政府往往在公共住房建设用地与商品房开发用地之间进退两难。一方面，政府“公共人”角色要求其必须为社会大众争取公共福利最大化；另一方面，政府“经济人”角色会使其不自觉地依赖土地财政收入，从而造成公共住房用地难以真正落实。为了确保公共住房建设用地的优先保障和按需供应，2009年11月20日，广州市在全国率先出台了《广州市保障性住房土地储备办法》，将“凡纯粹用于保障性住房建设的地块，由市住房保障办负责储备；既有保障性又有经营性用途的地块，由市土地开发中心负责储备”。这种将公共住房建设用地与经营性开发用地分开储备的方式，对缓解公共住房供地紧张局面起到一定作用，但在政策实际执行中，仍然存在一定的投机行为。主要原因包括：首先，政府官员持有的权力属于稀缺资源，由此决定了权力的可交易性。从理性经济人视角出发，他们作为执行主体会在执行过程中利用手中的特殊资源寻找利益需求对象，并进一步考虑寻租成本和收益。^[99]其次，公共住房市场总体上是由政府独自经营，这是可能产生投机钻营的另一重要根源。面对一个庞大且缺乏弹性的公共住房市场，寻租的前提就是限制其他竞争力量加入，致使公共住房和土地供不应求，促成经济租金不断攀升。最后，如前所述，由于执行主体的理解能力、文化水平参差不齐，一方面可能会曲解政策，不能正确地分析解决遇到的新问题；另一方面，在实际执行过程中由于对政策缺乏深入彻底的把握，可能采取消极或抵触的态度对待执行。

（二）组织机构设置不合理导致住房公平标准偏离(www.xing528.com)

美国行政学者格雷厄姆·阿利森（Graham T.Allison）曾指出，“决策并非是刻意选择的结果，而是庞大的组织依据标准的行为方式运作的产物。”^[100]政策执行组织既包括制定政策和计划的决策机关，也包括落实政策和计划的中层机关及基层机关。具体而言，行政组织管理职能过多、过细且权力过分集中于上级政府，直接助长了行政部门及其人员的依赖意识和惰性心理，导致下级政府及各职能部门缺乏灵活性与创造性，进而形成“上级推一推、下级动一动”或“上级不推、下级不动”的格局。^[101]①政府机构臃肿且层级过多，不但使得政令难以通达，而且容易出现信息失真或信息过滤现象，增加了政策执行的时间成本。加之政策指挥战线拉得太长，使得上级权威或指导监控缺位，政策执行的有效性得不到保障。②组织机构横向设置不合理、内部权责模糊，各执行部门相互推诿，使得整个执行过程缺乏协调，进而影响到政策执行效果。^[102]不但如此，执行主体之间因为摩擦不断，最终使得政策执行敷衍或终止，严重考量政策执行力。

当前广州市公共住房管理是以市、区两级统筹为主，尽管现有各区都纷纷设立了住房保障办公室，但是，随着公共住房的大规模开发，房屋数量将大涨，后续的住房分配、小区治理等问题层出不穷，现有的组织机构、人力物力财力等都难以应付长足发展的实际需要。广州各街道办事处作为公共住房相关活动的基本施行单位，在民政部门、住房保障部门、发展改革、国土房管等职能部门协同指导下负责辖区内住房保障的申请受理、资格初审等工作，此外，还得对管辖范围内的公共住房租户实施动态监管。同时，这些工作人员还承担着民政社会救助等任务。人力配备不足、组织机构不完善、专项扶持经费欠缺等问题，不同程度地影响了公共住房系列工作的顺利开展。

公平原则最初由哈特（H.L.A.Hart）在1955年提出：“如果一些人根据某些规则从事某种共同事业，并因此而限制了他们的自由，那么那些根据要求服从了这种限制的人就有权利要求那些因他们的服从而受益的人做出同样的服从。”^[103]就政策这种利益分配的政治措施而言，“公平”概念的完整含义应包括：一方面是指收入与付出相符合，贡献与报酬相一致，权利与义务相对称，也就是责权利相结合；另一方面指的是机会平等，对于“机会平等”，不应该完全按照字面意思来理解，因为人们不可能在家庭出身、体力和智力等条件上平等。^[104]机会平等实际上是政治哲学家关于权利平等的含义在分配领域的具体化。在当今社会环境下，由于被用来满足需要的各种价值，还远远没有达到“充分涌流”的程度，这就尤其需要借助政策这一灵活杠杆来对公众的多样利益展开公平分配和调整，无论是政策制定者还是公民都必须考虑政府的公正和诚信，正是公正和社会诚信才能产生最好的政策，甚至是至善的政策。^[105]一般来说，公共住房政策在执行过程中如果能使政策保障对象感觉公平合理，则该政策就易于执行；反之，则这项住房政策就难以被民众所接受，导致政策执行不力。尽管不公平的公共政策有时也可以凭借某种公共权力予以强制执行，但是民众常常也会采取各种各样的方式对之加以拒斥，使其变形走样，通常所说的“上有政策、下有对策”等做法在某种程度上便是公共政策执行不力的典型表现。^[106]