政策执行公信力正在下滑

（一）政府公信力的界定及其对有效执行的意义

在社会科学中，信任被认为是一种依赖关系。即是这样一种心智状态：当一个人面临风险情境时，对他人的动机抱有积极的期望或信心。^[71]政策的有效执行是以政策目标群体对推行的政策认同和接受为前提条件，而政策能否被认同很大程度上取决于作为政策目标群体的社会公众对作为政策执行主体的政府官员是否信任以及信任的程度。^[72]“政府公信力”是一个中国化的概念，英文文献中的相关研究主要集中在政治信任、政府问责等方面。政府公信力是指政府在施政过程中通过合理、有效地履行其功能和职责而取得公众信任的能力，是政府的一种执政能力和执政资源。^[73]目前国内有关政府公信力的研究主要可概括为两方面：一是从政府主体出发，将政府的领导行为、经济表现、体制作用等归为政府的影响力和执行力，是其行政能力高低的客观反应；二是从政府客体出发，认为政策的合法性与有效性来源于政府在公众心目中的地位和评价，即民众对政府及其工作人员的满意度、信任度、认同度以及信服度。

加强政府公信力建设，构建政府公信力与公共服务、社会管理之间的有机联系，对于政策的有效执行具有普遍意义。第一，从理论而言，政府公信力不仅事关我国国际形象的塑造与地位的提升，还对市场经济发展与诚信文化建设，特别是对解决社会和谐进程中出现的各种矛盾和问题，维系良好的公共服务与信任纽带，提高政府权威和政策执行力，具有难以预计的促进作用。第二，从实践来看，随着我国迈入城市化高速发展阶段，公民整体素质不断提高，网络通信技术正以一种史无前例的扩张速度在社会各阶层之间逐步普及并产生重要影响，使得信息传播更加透明高效，公民对政府信任的表达也变得更为直接且低成本。政治生态环境发生的巨大变化对政府公信力提出了严峻考验，及时、准确地把握住公共服务价值和政策偏好，对于凝聚民众话语共识，拓宽政府公信力的发展路径^[74]，提高公共政策执行力起到重要的功用。随着国内民主政治进程的进一步加快，政府（政策）公信力建设已成为评估各级地方政府行政能力高低的关键指标，也是衡量政府软实力的核心评判标准。我国现阶段公共住房政策执行力之所以不高的主要症结在于，作为住房政策执行对象的社会公众对作为住房政策执行主体的行政人员产生信任缺失，因而难以对其所执行的政策形成高度认同。

（二）广州市住房政策执行公信力下跌的重要体现

政策执行公信力下跌，即是指执行主体在政策执行过程中凭借个人喜好杜撰某些名不符实的内容，盲目扩大政策外延，造成政策调整目标、对象范围等超越原来的规定，因此政策不能到位甚至被扩大化执行，从而影响到政策执行力的最终成效。其中，最为醒目的表现形式是“搭便车”，政策执行人员常常打着贯彻上级文件精神的旗帜，自作主张地执行只与区域或部门利益相关的“土政策”。这些“土政策”与原政策之间具有一定的相似性，它们要么被误传为原政策的执行条件，要么被诠释为原政策的执行手段；与原政策捆绑执行以后，不但放大了原政策的执行界域与影响，改变了原政策的作用功能，出现“政策迁徙”，还从政策质量与数量等方面造成执行公信力下跌。(www.xing528.com)

为了提高城镇居民居住水平的住房公积金政策，在实际执行中不免出现公信力下降问题。根据《住房公积金管理条例》（国务院令第350号），包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、私营企业及其他企事业单位、民办非企业单位等所有单位，都有为职工缴存住房公积金的义务。但从实际缴存情况来看，公积金的缴存单位主要集中在行政事业单位和国企，私企等非公有制单位缴存的不多。大量下岗职工、个体工商户和农民工群体由于就业状况没法参与公积金缴存，在工资体系中也缺少应有的住房消费资金，丧失了申请公积金贷款的基本条件，这就造成最需要政策扶持的群体直接被排除在政策系统之外，影响到公积金的覆盖面和归集量，进一步加剧社会分化。该条例还规定，住房公积金管理中心可以对不按规定缴存的单位实行经济处罚，但是向法院申请强制执行，不仅成本高、周期长、效率低，而且遇到恶意违法行为时，管理中心往往一筹莫展。因为该中心不像劳动部门那样具有调阅企业用工情况、财务账册等资料的行政执法权，很难获得准确的工资数额；而向法院申请强制执行需要提供执行的具体金额，在这些限制因素下，申请强制执行也就成为一句空话。

《住房公积金管理条例》还规定，住房公积金实行的是个人账户积累模式，即由单位和个人按照工资的一定比例同时缴交相同份额，纳入个人账户，归个人所有。但是，该政策并没有考虑到缴存人的购房能力问题，现实是收入偏高、资信优良的群体获得房贷资格的可能性越大，这是资本追逐利润以致产生消费信用的必然结局。一般来说，各地住房公积金最低起征点即缴费工资基数下限，是当地上一年度最低工资标准；上限为当地上一年度平均工资的2～3倍。由于缴存率和缴存基数的累积效应，导致社会成员公积金账户收入差距高达5～10倍^[75]，加大了社会不公平行为，两极分化日趋明显。虽然该政策对公积金缴存基数和比例实行上下限制，但从使用环节来看，买房人不但可以按规定提取个人账户资金支付房款，还可借助利率优惠获得公积金贷款，即借用他人账户资金。在贷款购房的群体中，绝大多数是中等或较富裕阶层，真正的低收入阶层仅凭工资和公积金贷款很难买得起相应住房，这显然又形成了一个新的“购房悖论”。

从住房政策执行现状来看，一方面，各城市经济发展速度及住房市场差距很大，造成发达地区如北京、上海、广州等城市公积金个贷资金来源不足；而经济发展缓慢地区如贵州、甘肃、新疆等地则闲置过剩。并且，公积金不具备金融功能，系统内不能跨地区调度资金余缺，造成城市间公积金利用率严重不平衡。另一方面，按规定公积金只能用于发放个人购房贷款和购买国债，但近几年国债市场疲软，国债利率又低于同期贷款利率，所以公积金的使用渠道只剩下单一的购房贷款。可是，个人购房贷款受到城市住房消费市场活跃程度的影响，并非仅靠行业主观努力就能决定。此外，还因公积金贷款资金安全要求过高，担保条件比较严格，部分月缴存额较低的中低收入群体很难利用公积金贷款购房。由于利率的低存低贷，造成无法贷款的广大中低收入缴存群体的低息储蓄损失，并产生不断向有能力贷款的高收入缴存群体进行隐性逆向补贴的不公平现象^[76]，住房公积金的扶贫、保障功能逐渐弱化，低收入群体的购房愿望往往难以实现。