政策执行长远规划力不足的问题

（一）政策规划的界定及其取向

规划理论分为两大类：实质和程序。前者是有关具体的功能，如土地、交通、住房等；后者是有关哲理与机制，如组织、程序、价值等；从20世纪中期开始，程序理论成为规划理论的主流。^[61]政策规划是公共政策过程中具有重要意义的阶段，社会公共问题一旦被提上政策议事日程，公共政策运行就进入拟定备选方案的规划阶段。公共政策规划，指的是政策行动主体在对政策问题分析研究的基础上，经过民主的程序和方式，运用专业知识和技术，提出相应的解决政策问题的办法或方案，为政策决策提供必要前提的过程。政策规划既是一种运用技术手段对解决政策问题的途径进行精心设计的活动，又是政策行动主体之间为实现公共利益而展开的竞争和合作活动。^[62]借助这一规划手段，地方政府既可以明确并提倡重要的社会价值及道德行为准则，并据此罗列出化解诸多政策矛盾与问题的优先次序，还可以用来检测公众对政策是否理解、能否达到足够信任和支持，同时产生良好的社会价值舆论导向与符合标准的利益行为。

根据公共政策专家罗伯特·梅叶（Robert Mayer）的观点，公共政策规划主要有下列取向^[63]：①目标取向。这种目标取向要求政策行动规划必须具有可指导性与一定的前瞻性，而要达到政策规划策划安排的理想状态或结果，就需要考虑政策目标与政策资源的配合，围绕未来预期达成的目标，进行人力、物力、财力方面的支持和投入。②变革取向。政策规划必须具有持续的创新性，即关注实质执行，在观念、行为、时间、人际事务关系等方面有所改革，以此来回应现实的挑战，并一步步地迈向未来的应然状态。③选择取向。政策规划的焦点集中于选择并设计相应的行动方案，包括一系列精心设计和艰难选择的政策行为，因此方案在最初设计上需要注意向宽广度、纵深度以及可持续性方面发展。④理性取向。在政策规划中，政策行动方案的设计者需要时刻思考政策情境、政策目标、政策工具之间的有效搭配，不断增强政策规划的可行性。

（二）广州市住房政策执行规划力不足的常见反应

政策执行规划力不足，是指公共政策执行人员在执行政策时不能顾全大局，常采取“为我所用、趋利避害”的做法，使得原本严密紧凑的政策分崩离析，乃至得到与当初规划相违的后果。因为地方政府面临的是千变万化的外界环境，在执行公共政策时拥有适当自由裁量权是必要也是必需的，但某些行政执行人员任意扩大自由裁量范围，对政策加以过度诠释运用，无视原有的精神主张，导致政策执行效果与目标期望大相径庭，政策执行规划力不足。^[64]这一突出反应是“政策导向多变”，即公共政策在执行中由于缺乏长远规划，完整的政策在选择性执行时变得残缺不全，其内容主旨不能准确无误地传达给目标利益群体及相关人员，政策的整体性功能难以正常发挥。(www.xing528.com)

回顾我国及广州市公共住房的改革发展，可以发现政府部门对公共住房的认识是一个由浅入深的过程，但由于住房政策导向涵盖多个方面，政府机构缺乏长远的住房政策规划。房改开始时，政府希望减少在房屋建设、维修、管理上的负担，改变住房投资渠道单一的现象，加快住房开发建设以解决城市中低收入家庭的住房问题，1994—2002年的住房政策改革基本上是围绕该目标展开。自从2003年之后，住房改革开始将房地产当作新的经济增长点，明确规定房地产业是国民经济的支柱产业，由此进一步繁荣了住房市场，出现了全国范围的房价飙升。直至2005年后中低收入阶层住房问题不断显现，政府及社会各部门才重新认识到公共住房所能发挥的重要调节作用。不仅如此，有关公共住房方面的政策一般以政府文件形式下发，欠缺法律法规的束缚，凸显政策随意性与多变性。

按照《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，“十二五”期间全国需要新建保障性住房3600万套，前两年每年建设1000万套，后三年还有1600万套，从而使得保障性住房的覆盖面达到20%左右。广东省“十二五”规划则要求建设保障性安居工程180万套，其中2011年的建设任务是31万套。在这份前所未有的公共住房规划卷轴里，广州市分到的建设任务额相当庞大，“十二五”时期广州市需新增保障房建设面积1000万平方米以上。广州储备用地主要是供给市区两级政府组织建设保障性住房，由于社会力量参与开发建设的不确定性，此次规划储备用地共需建设保障性住房19万套；按照每套50平方米、地块容积率2.8计算，需要净用地360公顷，占地规模相当于6个珠江新城大小，约可解决98万人的住房问题。根据《广州市保障性住房土地储备规划（2011—2015）》，已筛选出保障性住房储备用地82宗，其中白云区34宗、番禺区28宗，成为未来保障房选址大户，如图4-7所示。^[65]由图4-7可以看出，目前公共住房土地储备布局还欠均衡，大多集中在白云区和番禺区，市民可能基于通行成本及生活成本过高等因素，不愿意搬到政府建设的地理位置比较偏远的公共住房小区。另外，以平均建安成本2500元/平方米、简单装修成本500元/平方米计算，完成这些建设任务需要资金250亿元左右，加上其他相关支出，公共住房建设需投入更多资金。这些实际存在的难题再次凸显了住房规划方面带有一定的任务性，具体政策执行力值得商榷。

图4-7　广州市保障性住房动工建设项目位置示意图

正是由于政策执行规划力不够长远，广州老城区存在大量以街坊为单位的连片破旧住宅，这与周边经过旧城改造的翻新或新开发住房在建设高度、房屋结构和居住档次上形成鲜明对比。这类住宅主要集中分布在越秀、荔湾、芳村等老城区和海珠区西北部，尤其是越秀区解放中路、北京路和文明路沿线，荔湾区中山八路、康王中路、人民路沿线，芳村西村工业区附近以及海珠区南华路、宝岗大道、洪德路沿线较多。^[66]从房屋来源上区分，一是中华人民共和国成立前遗留下来的住房，二是中华人民共和国成立后政府负责修缮或新建的住房，三是随着工业园区开发建设的职工住房；从产权属性上区分，一是老城区居民所有通过自建或购买的私人房屋，二是政府拥有提供给特殊困难群体租住的公有住房。这类住房由于建筑年代久远，一般是1～3层的砖瓦结构房屋，建筑密度大、间距较小，居住人口相对稠密，住所整体环境较差。而且由于原住居民迁移、住房荒废失修等原因，导致部分房屋闲置坍塌，仍在租用的住房也沿用原来的架构，内外部均比较破损、室内使用面积狭窄，并无明显改观。这种高档新式楼盘与老式低矮破旧住宅并存的局面，无疑加大了城市规划、拆迁管理工作的难度，对旧城改造住房政策执行力提出挑战。