广州市城镇居民住房简况：1949年至1978年的改革开放前

（一）中华人民共和国成立初期广州市民住房处境（1949—1965年）

中华人民共和国成立之初，百废待兴。地方政府拥有的只是最原始的交通运输系统，一穷二白的社会经济和前资本主义的生产方式以及战争破坏，只能为公共政策提供十分脆弱的物质基础。同时，城市人口不断增多，广州市区非农业常住人口从1949年的103.9万人增加到1965年的198.02万人，年平均增长率为4.2%。其中1953年和1959年非农业人口的增长率超过了10%。^[2]人口的迅速增长，加上长期战争损坏了大量房屋，广州市城镇住房十分短缺，居民面临严峻的住房处境。面对当时混乱的社会环境、崩溃的经济体系和尚不稳定的政治局势，广州市政府采取了一系列措施来解决居民的住房问题。除了财政投资建房方式以外，还动员社会各方力量出资兴建职工宿舍，同时鼓励私人集资建房。市区居民住宅的发展趋势是：楼层从低层向多层、高层发展；结构从砖木逐步改造成砖混和钢筋混凝土框架结构；内部设施从简陋的多户共用厨厕逐步发展成单元（套间）式独户厨厕^[3]；平均居住水平则呈现出马鞍形状。

由于中华人民共和国成立后的头几年是国民经济恢复和发展时期，市政府的经济力量十分有限，因而把建设重心放在旧市区边沿或旧工业区四周，开发了一些新住宅区和居民新村，其中较具规模的是“和平新村、建设新村、小港新村、万松园新村”等，公共住房建设量长期处于较低水平。这一时期私房占全市房屋建筑面积的70%，1950年开展了房产登记。1949—1965年，广州住宅建筑面积总量从780.4万平方米增长到992.5万平方米，年均增长约12万平方米，年均增长率仅为1.5%，远低于城镇非农业人口的增长速度。不仅如此，如表4-1所示，随着经济和各项事业的发展，城市人口大幅增加，1949—1965年，广州市城镇居民人均居住面积从4.5平方米下降到3.01平方米，下降了33.11%，平均增长率为－2.4%，其中1953—1957年人均住房居住面积的降幅最为明显。

表4-1　1949—1965年广州市区城镇住房和居民居住情况一览表

续表

数据来源：根据广州市统计局《广州五十年》（中国统计出版社1999年版）相关数据整理。

该时期除了重点兴建多层住宅（如盘福新村、越秀北科学院宿舍、中山医学院教工宿舍、美术学院住宅区等）、改造居住条件很差的破旧民房以外，还聚集所有财力完成三件事：①改造木屋。根据1958年的统计，在各街区广泛分布的木屋合计24418间、57.7万平方米；有78个点会合了30间以上的木屋群，共8071幢、20万平方米。这些木屋普遍低矮拥挤、容易引发火灾，不少属于危破房。1965年年初，市政府采取“自建公助”的方法，把木屋改造成砖瓦房或混合结构楼房。至1966年年底，共改造11018间，后又陆续改造1万多间，建筑面积净增10.5万平方米。②安置水上居民到陆地定居。中华人民共和国成立初期统计的水上居民共14665户、68225人。广州市相关部门先后在荔湾涌、大沙头、二沙头、滨江东、如意坊等15个地方建造了水上居民新村或住宅区。至1971年，共建成房屋面积285534平方米，解决了11319户、47000多名居民岸上定居问题。③改造用于居住的祠堂书院。广州被当作住宅的祠堂书院共177幢，建筑面积7.72万平方米，居住着4400多户、1.93万人。这些房屋密度大、环境差，1966年年初，市政府先后采取“加层、修缮整顿、淘汰重建”等方法，使这些居民的住所条件得到较好改善。^[4]

（二）住房改革前期广州市民住房状况（1966—1978年）

1966—1976年，由于“文革”的影响，在政治运动的作用下，政策的公开透明性及反馈程度比中华人民共和国成立初有所下降，各类政策方案执行的专制化程度明显增强。政策执行方既不能正确理解政策目标，也不能做到具体问题具体分析，机械僵化执行情况屡见不鲜。在公共政策执行中，由于党政机关普遍受到政治运动的严重冲击，日常工作很难正常开展，政府之间、部门之间以及公职人员内部难以实现执行行动的有效配合，政策执行活动陷入空前混乱。群众性政治运动取代了制度化、规范化、常态化管理，包括公共政策执行在内的行政活动缺少除群众监督和上级监督以外的其他监控主体及措施。在计划经济为主导的二元结构中，城市之间、乡村之间、单位之间也相互分割，住宅建设和住房产业受到“左”的思想影响，“重生产、轻生活”使得住宅建设造价和装修标准过分压缩，一切从简。(www.xing528.com)

这十年间，广州市城镇人口增长缓慢，市区常住人口从1966年的255.61万人增加到1976年的271.03万人，10年仅增长15.42万人，增长率仅为6%。非农业人口则由1966年的198.90万人降至196.04万人，下降了2.86万人，年均增长率为－0.1%，如表4-2所示。由于城市人口的非正常下降，居民人均居住面积反而得以增加，1966—1976年，广州市城镇居民人均住房建筑面积从3平方米增长到3.65平方米，增长了21.67%，年均增长率为1.8%。广州市住房建设总量也增长缓慢，城镇住宅建筑面积总量从1966年的994.7万平方米增长到1976年的1193.6万平方米，年均增长约为20万平方米，年平均增长率为1.7%。“文革”结束后，广州市住房建设总量增长速度才逐步加快，至1978年，住房建筑面积增长率达到5%。^[5]

表4-2　1966—1978年广州市区非农业人口变动情况

数据来源：根据广州市统计局《广州五十年》（中国统计出版社1999年版）相关数据整理。

改革开放前，广州市每年新建住宅增长率保持在比较稳定的水平，人均居住面积的变化主要受到非农业人口增长的影响。以1968年为例，当年非农业人口增长率为－3.8%，城镇人均居住面积增长率为6.7%，为改革开放前人均居住面积增长最快的一个年份。从表4-3关于广州市人均居住面积与人口增长及住房面积相关性的分析可以看出，1966—1979年，城镇居民人均居住面积增长和住房面积的相关性并不显著（相关系数为0.619），人均居住面积和非农业人口增长之间则呈现出显著的负相关（相关系数为－0.761）。

表4-3　1966—1979年广州市人均居住面积与人口增长及住房面积的相关性^[6]

注：**表示在0.01水平（双侧）上显著相关。

广州市居民的住房基本上是由政府和企事业单位投资建设的，实行低租金配给形式的福利型住房政策，在当时的社会主义意识形态下，住房被视为一种普遍福利，职工仅需缴纳很低的房租。20世纪70年代末，广州市民用公房租金为0.12元/平方米（使用面积），低于全国0.13元/平方米的标准，房租支出占家庭收入的比例降至2%左右。^[7]“文革”初期，出租私房的业主不敢管理和收租，由房管部门代收租、代管理修缮（简称“双代”），共“双代”房屋3.76万幢，291万平方米。代管后，按公房标准计收租金，比原来降低48%，月租收入673276元。至1969年9月，抢修“双代”危房3665幢，维修58064幢次，支出修缮费1408万多元，占房租收入的41%。^[8]由于实行低租金政策，房租还不到维护成本的一半，地方政府在住房维护方面没法实现可持续的资金循环，大量公房由于保养不到位而显得破旧，不少住房残破不堪，不适宜居住，有的还成为危房。自1973年起，按政府政策规定分期分批把“双代”房屋发还给业主自行管理。