政府强力调控下的住房改革时期（2008-2011年）

（一）加大公共住房建设，扩大住房有效需求

2008年3月3日，财政部、国家税务总局联合发布《关于廉租住房、经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》（财税〔2008〕24号），提出“支持廉租住房、经济适用住房建设的税收政策；支持住房租赁市场发展的税收政策”。3月21日，住房城乡建设部下发《关于加强廉租住房质量管理的通知》（建保〔2008〕62号）^[54]，并在4月23日发出《关于印发〈城市低收入家庭住房保障统计报表制度〉的通知》（建保〔2008〕79号），促使公共住房建设朝着规范化、标准化、制定化的方向发展。6月26日，财政部发布《关于修订〈中央廉租住房保障专项补助资金实施办法〉的通知》（财综〔2008〕48号），目的在于“为支持中西部财政困难地区做好廉租住房保障工作，加强中央廉租住房保障专项补助资金的管理”。10月22日，民政部等11部委联合颁布《关于印发〈城市低收入家庭认定办法〉的通知》（民发〔2008〕156号），核心是“为规范廉租住房、经济适用住房保障以及其他社会救助工作中的城市低收入家庭收入核定行为”。

由于我国快速城市化而产生的对公共住房的大量需求，2009年3月5日，《政府工作报告》中提出：“采取更加积极有效的政策措施，稳定房地产投资，推动房地产业平稳有序发展。争取用三年时间，解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题。”^[55]2009年5月20日，《住房城乡建设部发展改革委财政部关于印发〈2009—2011年廉租住房保障规划〉的通知》（建保〔2009〕91号）发布，指导思想是“加大廉租住房建设力度，着力增加房源供应，完善租赁补贴制度，加快建立健全以廉租住房制度为重点的住房保障体系”^[56]。其实，自2008年全球金融危机爆发以后，我国政府就更加重视公共住房的建设与发展，将其视为拉动内需、促进经济增长与维护社会公平的重要政策措施。2009年4月，国务院在湖南长沙召开保障性安居工程工作会议；同年12月，又在山西大同召开全国城市和国有工矿棚户区改造工作会议；皆强调“住房是民生之要，加大保障性住房建设是一举多得的重大民生工程”。为全面落实全国保障性住房工作会议的部署，2009年12月24日，住房城乡建设部等五部委联合公布《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号），根本目的是“力争从2009年开始，结合开展保障性住房建设，用5年左右时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造，使棚户区群众的居住条件得到明显改善”^[57]。这些政策办法的施行，不仅提供了支持性的住房建设与消费条件，还营造出良好的外围环境，不同程度地减轻了民众特别是低收入群体的购房压力，促成住房需求的进一步扩张。

（二）加强房地产市场调控，维护社会公平

1.密集出台住房调控政策，遏制房价上涨过快

随着公共住房建设进程的加快，房地产市场逐步回升，为进一步加强和改善房地产市场调控，2010年1月7日，《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号，简称“国十一条”）发布，明确提出“增加保障性住房和普通商品住房有效供给，合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求；加强风险防范和市场监管，加快推进保障性安居工程建设”^[58]。该通知下发以后，全国住房市场呈现出一些正面变化，但部分城市房价仍然上涨过快，特别是一线城市如北京、上海、广州、深圳，房价几乎以百分之一百以上的速度飙升，投机性购房再度活跃，引起政府高层重视。2010年4月17日，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号，简称“新国十条”）发布，提出“各地区、各有关部门要切实履行稳定房价和住房保障职责，坚决抑制不合理住房需求；增加住房有效供给，加强市场监管，加快保障性安居工程建设”^[59]。与此同时，住房城乡建设部等分别在4月13日和6月25日发出《关于中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知》（建保〔2010〕56号）与《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》（财综〔2010〕46号，2012年8月6日修订），目的在于“加快推进国有工矿棚户区改造，规范城市棚改补助资金管理，提高资金使用效益”。

为进一步巩固和扩大房地产市场调控成果，逐步解决城镇居民住房问题，2011年1月26日，《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号，简称“新国八条”）发布，要求“进一步落实地方政府责任，加大保障性安居工程建设力度；调整完善相关税收政策，加强税收征管，强化差别化住房信贷政策；严格住房用地供应管理，合理引导住房需求；落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制，坚持和强化舆论引导”^[60]。从2010年1月至2011年1月，短短一年里政府就出台如此密集的调控政策，实属罕见，且住房调控力度不断加大、频频加码：二套房首付比例从40%提高到50%～60%；从视情况采取住房限购措施到部分城市必须限购，再到严格限制购房数量；从大幅提高三套房贷门槛到暂停发放三套房贷……^[61]地方也按照中央的各项政策指示，纷纷出台了详尽的房产调控措施，阻挡住房价格上涨过快的势头。(www.xing528.com)

2.大力发展公共租赁住房，完善住房供应体系

随着我国住房改革的深入推进，一些大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足，加之部分地区公共住房政策覆盖范围比较狭窄等原因，中等偏下收入住房困难家庭（“夹心层”）住房负担能力愈显不足，居住水平急需提高。2010年6月8日，住房城乡建设部等七部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号），指出“大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措”。6月11日，全国公共租赁住房工作会议在北京召开。李克强总理出席会议并讲话，强调“加快发展公共租赁住房，推动保障性安居工程建设，以适应群众基本住房需求。在公租房建设、管理以及必要的审核和分配过程中，必须做到质量符合标准，过程公开透明，努力实现结果公平公正”^[62]。至此，公共租赁住房上升至国家战略高度。

2010年7月8日，财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部以财综〔2010〕50号印发《中央补助公共租赁住房专项资金管理办法》，明确规定“公租房补助资金按照公开、公平、公正、透明的原则，专项用于补助政府组织实施的公共租赁住房项目的开支”。2010年9月17日，加快保障性安居工程建设工作座谈会在京召开，强调“坚持以人为本，着力推进保障性安居工程，加快发展公共租赁住房”。2010年9月21日，国土资源部和住房城乡建设部联合发布《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号），“强化住房用地和住房建设的年度计划管理，加快推进住房用地供应和建设项目的审批；严格住房建设用地出让管理，加强对住房用地供地和建设的监管”。2010年12月10日至12日召开的中央经济工作会议也明确提出，“要加快推进住房保障体系建设，强化政府责任，调动社会各方面力量，加大保障性安居工程建设力度，大力发展公共租赁住房”。2011年3月16日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》再次重申，“强化各级政府责任，加大保障性安居工程建设力度。多渠道筹集廉租房房源，完善租赁补贴制度。重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。加快各类棚户区改造，规范发展经济适用住房”^[63]。

2011年作为“十二五”的开端之年，从政策执行情况可基本看出未来几年的发展方向，毫无疑问，关注民生已成为主流趋势。2011年2月24日，国务院召开全国保障性安居工程工作会议，提出“十二五”时期建设保障性住房3600万套（2011年建设1000万套），数量大约是近10年建设总规模的两倍。预计到“十二五”时期末，全国城镇保障性住房覆盖率将从目前的7%～8%提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭的住房困难问题。^[64]如表3-2所示。2011年9月28日，《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）发布，提出“重点发展公共租赁住房，加大政府投资建设力度，多渠道增加公共租赁住房供应”。截至2011年年底，全国累计解决了3100万户城镇中低收入家庭的住房困难问题。为完成2011年保障房建设目标，国家财政计划安排补助资金1030亿元，比2010年增长34.7%；各地方也加大政策扶持力度，执行税费减免等倾斜性措施，确保把住房公积金增值净收益和不低于10%的土地出让净收益投入保障房建设。与此同时，政府机构还积极行使住房公积金贷款、银行商业贷款、社会资金共同参与等不同手段，保证保障房开发资金到位。^[65]

表3-2　2008—2011年保障性住房计划建设及完成情况（单位：万套）