住房保障与市场并行的经济社会背景

（一）国际金融危机的影响

长期以来，我国经济增长过度依赖投资和出口，消费需求相对不足。由2008年次贷危机引发的全球金融危机，使我国的外部需求大幅减少，经济增长速度下降。在国际环境复杂多变的情况下，过度依赖国外需求来消化国内过度投资造成的产能过剩的增长模式，日益显示出其脆弱性和不可持续性，因此，立足国内需求，刺激消费、调整投资成为我国经济发展方式转型的重要途径，公共住房建设的加速推进也是解决这一难题的“一举多得”之策。国家发改委公布的数据显示，“2008年新增的75亿元廉租房建设投资及其所带动的地方和社会投资，可以拉动钢材消费量65万吨，水泥消费量50万吨。与此同时，国家还安排了17亿元中央投资用于棚户区改造基础设施工程建设，这可以拉动铸铁消费量两万吨，钢材消费量10万吨，水泥消费量30万吨”^[46]。这些统计资料充分表明，加快公共住房建设的杠杆作用十分明显，具有很强的带动和辐射效应。但是，另一个不容忽视的事实是，自进入2008年之后，我国住房价格的持续攀升使得中低收入家庭的住房可支付能力不断下降，导致很多中等收入阶层面临住房困难。在我国，中低收入家庭主要是通过廉租房和经济适用房来解决住房问题，中等收入家庭则通过进入住房市场购买商品房，而房价的持续过快上涨，使得大量无房居住又买不到经济适用房的居民面临日益沉重的住房压力。

由于住房供应与一般商品不同，主要依赖于土地的供给，但是随着城市化的推进和耕地保护政策的落实，可以用于住房建设的土地越来越少，住房供需矛盾日益突出。在刚性需求和投机性需求双重拉动而住房供给有限的情况下，房价暴涨难以避免，这在经济相对发达的一线城市最为突出。2008年1月3日，国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），提出“依法应当无偿收回的闲置满两年的土地，坚决无偿收回，重新安排使用”；同时第一次明确规定“对闲置房地产用地要征缴增值地价”。这一系列举措再次保证了土地资源的有效供给，为遏制“炒房、囤地”现象注入了一针强心剂。但从住房用地供应执行情况来看，“全国30个省、区、市住房供地计划实际只完成67.9%，其中保障性住房（廉租住房和经济适用住房）用地只完成计划的65.2%，棚改房用地只完成计划的40.2%”^[47]，地方建设公共住房的积极性依然有待提升。2008年3月5日，温家宝在《政府工作报告》中强调，“抓紧建立住房保障体系：建立科学、合理的住房建设和消费模式，重点发展面向中低收入家庭的住房，促进房地产业持续稳定健康发展”，并且提出采取四项措施“坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群众安居乐业”。^[48]

（二）国内的经济社会环境(www.xing528.com)

为应对国际金融危机对我国的影响，支持扩大内需，促进经济平稳较快发展，政府对住房市场的调控有所放松。中国人民银行决定自2008年10月27日起，将商业性个人住房贷款利率的下限扩大为贷款基准利率的0.7倍，最低首付款比例调整为20%；同时下调个人住房公积金贷款利率，五年期以下（含）及五年期以上分别下调0.27个百分点。^[49]2008年10月22日，财政部、国家税务总局宣布自2008年11月1日起，对个人首次购买90平方米及以下普通住房，契税税率暂统一下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。^[50]12月20日，《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号）发布，提出“加大保障性住房建设力度，进一步鼓励普通商品住房消费，支持房地产开发企业积极应对市场变化，强化地方人民政府稳定房地产市场的职责，加强房地产市场监测”^[51]。自2011年进入“十二五”以来，我国公共住房建设开启了跨越式发展的新时代，2011年开工1043万套，2012年开工745万套，仅这两年的保障房建设数量就是“十一五”期间五年建设数量的1.1倍。2010年国家财政用于保障性住房的资金是1747.67亿元，2011年达到3342.91亿元，环比增幅高达91.3%，比2007年增长了33倍。^[52]

由于住房市场化长期贯彻效率优先原则，造成住房公平理念的缺失，最终导致一线城市的住房市场逐渐成为富人、权力阶层、金融机构和地方政府造富的道场，而占城市人口大多数的中产阶层沦为房奴，低收入阶层被边缘化，数以亿计的外来人口居无定所，成为对城市贡献和所得最不协调的群体以及对政府政策最不满意的群体。一方面，大多数老百姓要么在高房价面前望房兴叹，要么整日为偿还房贷拼命奔波；另一方面，部分富人和有权力背景的群体，或明或暗拥有数套、数十套甚至更多住房，或投机牟利，或向低收入群体出租，使低收入群体本就微薄的工资因为租房而变得更加拮据。有住房需求的人买不起房，多数买房的人不是为了居住而是为了赚取更大的利润，鄂尔多斯的“空城计”一夜之间如同传染病一样在各地蔓延，除了广泛报道的贵阳、营口等城市，河南鹤壁、江苏常州及湖北十堰，“空城魅影”现象也逐步抬头^[53]，这就是当前我国急需面对且要促进其公平化的住房市场现状。加之土地政策存在的缺陷，如住房用地供应渠道单一，只能是城市住宅用地，且供应方是代表政府的土地储备机构，缺乏竞争机制，土地价格被大幅推高，进一步加大了房价上涨的压力。