住房改革市场化发展时期：2003-2007年

（一）住房政策保障职能的萎缩：国发〔2003〕18号

随着城镇住房政策改革的深入推进，住房开发与建设步伐不断加快，公共住房管理更加规范，相关办法条例不断出台。2003年，中国经济已走出通货紧缩，但由于“非典”疫情的影响，并未出台预防房地产业过热的政策措施。在这种经济背景下，中国人民银行在2003年6月5日发出《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发〔2003〕121号），要求房地产信贷业务从紧。但与央行对房地产信贷从紧的政策取向不同，国务院随后对住房政策作出重大调整，8月12日发布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号），第一次明确“房地产业已经成为国民经济的支柱产业”，提出“完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，并指出“经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房”，该种政策变化使得更多家庭开始从商品房渠道获取住房。同年12月，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局以第120号令的形式发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，提出“城镇最低收入家庭廉租住房保障水平应当以满足基本住房需要为原则，根据当地财政承受能力和居民住房状况合理确定”，并明确规定了廉租住房的保障对象、保障面积标准、保障方式及其管理监督等。

2004年5月13日，建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部、中国人民银行共同颁布《经济适用住房管理办法》（建住房〔2004〕77号，2007年11月19日重新修订），首次明确“经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”，并详细规定发展经济适用住房应当坚持的原则、开发建设标准、价格的确定以及交易和售后管理等。^[40]2004年6月6日，《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发〔2004〕46号），要求“严格制订拆迁计划，合理控制拆迁规模；严格拆迁程序，确保拆迁公开、公正、公平；严格依法行政，实现拆迁管理方式从注重依靠行政手段向注重依靠法律手段的根本性转变”。这一时期政府下发的一系列法令，比如经济适用住房、廉租住房、拆迁安置住房与住房公积金政策等，初步构成了我国公共住房政策体系的基本框架。

但是，〔2003〕18号文对于仍然存在的住房问题，提出依靠提高市场化程度来解决的思想，使得政府在大力推进住房市场化、产业化的同时，忽视了其保障公共住房的职能。例如，〔2003〕18号文将〔1998〕23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，而不是向80%左右的家庭提供经济适用房，住房供应的主体被商品房所替代。房改过于强调多层次的住房体系和市场作用，忽视了政府的干预力量，尤其是地方政府在保障住房问题上的责任，其直接后果是在房改的近十年时间里，房价不断高涨，房地产开发投资比例逐年增加，大量商品房被作为投资品买卖，继而房价不断攀升，与中低收入群体的实际消费承受能力渐行渐远。

（二）稳定住房价格，缓解供需矛盾

自2004年8月31日开始，我国对所有六类土地全部实行公开的土地出让制度，采取公开招标、公开拍卖、公开挂牌的方式，之后住宅土地用地出让价格一路猛涨。随着土地出让方式的市场化运作，积压式住房需求在短期内迅速爆发，致使住房市场价格飙升。2005年，局部地区出现了住房投资增幅过大、市场结构不尽合理、价格增长过快等现象，因此2005年3—5月，国务院办公厅、建设部等七部委先后三次发文，密集出台了一系列调控政策措施，旨在加强住房宏观调控，合理疏导住房开发、建设与消费之间的关系，把稳定房价的工作落到实处。比如，3月26日《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》（“老国八条”）、4月27日《加强房地产市场引导和调控的八条措施》（“新国八条”）、5月9日《关于做好稳定住房价格工作的意见》（“七部委八条”）等相继出现，主要内容包括：①调整住房供应结构，增加普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的供给；②增加房地产交易环节的税收力度，对个人购房不足2年就进行转手交易，按房款收入全额征收营业税；③调整个人住房贷款政策，放开个人住房贷款利率上限，仅实行下限管理，个人住房贷款最低首付从20%提高到30%；④加大对闲置土地的清理力度，减缓城市房屋拆迁速度，减轻被动性住房需求对房地产市场的压力，遏制投机炒作等行为。

中央政府还采取了控制土地和信贷两个闸门的宏观调控政策，国土资源部要求继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作，再次强调2004年8月31日以后，不得再以历史遗留问题为由采取协议方式出让经营性土地使用权。信贷方面，央行连续两次提高存款准备金率，时隔9年首次上调金融机构存贷款基准利率。银监会还对土地储备、房地产开发和个人贷款风险管理进行明确规定，这是继银发〔2003〕121号文后又一个加强房地产贷款管理的重要信号。国家提出在高度重视稳定住房价格、保持住房价格特别是普通商品住房和经济适用住房价格相对稳定的同时，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度，并要求各地按照《经济适用住房管理办法》和当地政府规定，加强经济适用住房建设，完善廉租住房政策。2005年3月14日，发改委、建设部出台《城镇廉租住房租金管理办法》（发改价格〔2005〕405号）；7月7日，建设部、民政部出台《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》（建住房〔2005〕122号），就廉租住房的申请、审核及退出管理作出清晰的规定；10月7日，建设部发布《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》（建住房〔2005〕178号），提出“充分发挥规划的引导和调控作用，规范拆迁程序、严格拆迁管理，因地制宜、多种方式推进棚户区改造”。(www.xing528.com)

2006年以后，国家为了进一步深化对住房市场的宏观控制，尤其强调注重经济适用房、廉租房等公共住房的开发与管理，5月24日，发布了《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号），要求“加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房；重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房”^[41]。由于上半年房地产投资增速再次反弹，部分大中城市房价大幅上涨，国务院常务会议提出“国六条”，再次强化住房产业健康、可持续发展问题，随后，九部委出台了“国十五条”，主要内容包括：一是明确供应结构的调整比例；二是调整住房转让环节营业税；三是严格房地产开发信贷条件；四是在“限套型、限房价”的基础上，采取“竞地价、竞房价”的办法，以招标方式确定开发建设单位。^[42]同时，央行两次上调商业银行贷款利率、三次上调存款准备金率，资金流动性有所收紧。

（三）住房政策保障性的回归：国发〔2007〕24号

从2007年开始，住房政策设计重新向保障性住房转移，各级政府纷纷加快廉租住房、经济适用住房和拆迁改造住房的建设。2007年5月16日，建设部出台《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》（建住房〔2007〕109号），提出“坚持以人为本，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为出发点和落脚点，切实将旧住宅区整治改造纳入政府公共服务的范畴，科学合理确定旧住宅区整治改造的内容及标准，探索创新旧住宅区整治改造的机制与方法，有效改善人民群众的生活环境，促进城市的全面协调可持续发展”^[43]。

2007年8月7日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）颁布，强调“把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”^[44]。该意见标志着我国公共住房政策框架的基本确立，促使住房改革从“重市场、轻保障”转向“重视保障”的政策方向，公共住房开发与建设开始迈入“规范有序、发展完善”阶段，这份意见成为我国住房改革过程中又一个具有里程碑意义的政策文件。此后，党的十七大报告首次提出“住有所居”的政策目标，以前所未有的高度把住房保障问题写进党的纲领性文件，强调指出“健全廉租住房政策，加快解决城市低收入家庭的住房困难问题”。

我国的住房改革经历了几十年的反复实践与不断修改，终为城市低收入家庭编织出一张住房保障网，并伴随一系列配套政策的陆续发布，公共住房问题被提至前所未有的高度。例如，国家连续出台了《关于印发〈解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划编制指导意见〉的通知》（建住房〔2007〕218号）、《廉租住房保障办法》（令第162号）、《财政部关于印发〈廉租住房保障资金管理办法〉的通知》（财综〔2007〕64号）以及新的《经济适用住房管理办法》（建住房〔2007〕258号）和《经济适用住房开发贷款管理办法》（银发〔2008〕13号）等住房配套保障，更为明确地提出政府给予廉租房和经济适用房建设的优惠与支持政策，详尽规定了两种住房的保障方式、资金与房屋来源、申请与核准、准入和退出、预算与监督、法律责任等。尽管公共住房政策体系有所完善，但实际执行情况仍显滞后。据统计，2006年年底，全国实际享受过廉租住房政策的家庭仅为26.8万户，占400万低保住房困难家庭的6.7%，占低收入住房困难家庭的2.7%，占全国城市家庭的0.15%^[45]，公共住房总体建设进程仍然迟缓，历史遗留问题过多。