四、住房改革市场化初步形成时期（1992—1997年）

（一）住房商品化改革启动：国发〔1994〕43号

这一时期住房改革的主要特点是明确了城市房改的根本主旨：即在社会主义市场经济理论的指导下，沿着住房改革市场化与社会化的发展轨迹，全面确立住房改革的目的、准则及基本内容，从而将城市公共住房改革推到一个全新的发展高度。1992年1月18日至2月23日，邓小平视察武昌、深圳、珠海、上海等城市，发表了许多振聋发聩的讲话，提出走社会主义市场经济道路的伟大创举。1992年2月，国务院正式批复上海市的住房改革方案；同年5月1日，《上海市住房制度改革实施方案》正式出台。上海市执行的是“五位一体”的房改方案，即“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”五项措施。^[30]上海率先试行住房公积金政策，极大地解决了政府财政对住房保障支持能力不足的问题，对全国房改产生了巨大影响，引发所谓的“上海效应”。

1992年10月，党的十四大将“建立社会主义市场经济体制”定为中国经济体制改革的目标，房改因此在全国范围内得到推广，特别是使得一些中小城市的房改步调加速。市场竞争导致的收入和贫富差距端倪初显，中低收入阶层住房问题凸显，公共住房政策也被提上政府议程。到1993年，全国已售出大部分公房，但一些大中城市的房改步伐仍然缓慢，为了解决这一问题，第三次全国房改工作会议于1993年11月30日至12月3日在北京召开。特别是十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确改革的措施和步骤，从根本上规定了住房政策的改革方向。1992—1993年，在城市住房改革博得实质成绩的时候，随之而来的地产热也使得房地产市场获得迅猛发展，为住房改革营造出良好的外部发展氛围。我国城市住房改革在经历了这几个阶段的发展变化后，居民家庭的居住条件普遍得到较大改善，但是住房支出却一直在低水平上踌躇不前，其中房屋租金占生活费总开支的比例从1978年的1.92%下降到1992年的0.78%，不但低于同期我国农民家庭平均住房消费支出水平，仅为后者的10%，还大大低于国际上20%～25%的一般水平。^[31]

1994年7月18日，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）发布，第一次明确提出城镇住房改革的根本目的是：“建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化、加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求”。该决定还提出“住房改革要坚持配套、分阶段推进”的原则，强调房改的基本内容应包括“住房建设投资负担机制、社会化、专业化的运行体制、货币工资分配方式、经济适用住房和商品房供应体系以及政策性与商业性并存的住房信贷体系”等。这份决定与以前的房改文件相比增添了两项新内容，即“全面推行住房公积金政策”和“租金改革、稳步出售公有住房”的操作办法。该决定属于我国又一个有关住房改革的里程碑式文件，总体可归结为“三改四建”四字方针。^[32]这一政策的推行，旨在建立起全国统一的住房建设和消费基金，将改革重点从存量住房转移到存量和增量住房并重，并坚持“住房公积金为主、提租和出售公房为辅”的改革方略，标志着我国住房改革进入全面实施阶段。

（二）住房公积金的推行与安居工程建设

1994年11月23日，为解决中低收入家庭收入不足以购买住房的问题，财政部、国务院房改领导小组、中国人民银行联合下发《建立住房公积金制度的暂行规定》（财综字〔1994〕126号），对在全国范围内推行住房公积金政策提出更加详尽的要求。1995年12月13—15日，第四次全国房改工作会议在上海举行，目的在于总结推广住房公积金经验。1996年7月，我国首部住房公积金地方性法规——《上海市住房公积金条例》正式颁布实施，标志着在城市初步形成了由政府、企事业单位与居民个人共同处理住房问题的政策体制。同年8月，《国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组〈关于加强住房公积金管理的意见〉的通知》（国办发〔1996〕35号），明确规定公积金属于职工个人住房基金，进一步规范了住房公积金的相关管理体制。由于各个城市对公积金政策的认真贯彻执行，以致史无前例的房改热潮大范围涌现，截至1997年，住房公积金政策已在各大中城市普遍形成。房屋租金改革和公有住房出售步伐加快，全国售出的公房面积已达到城市住房总面积的34%，房租也从1980年的平均0.2元/平方米上升至1.10～1.30元/平方米。^[33]房屋自有率的飞速上升，极大地改良了以经济适用房开发为主的住房建设程序，初步搭建了住房供应与金融政策系统，再次促成住房市场的全面发展。(www.xing528.com)

与国务院43号文有着紧密关联的“安居工程”起始于1993年，其主旨是结合全国住房改革，构建相应的公共住房供给保障系统，切实解决城市居民与国有大中型企业职工的住房难题。1995年2月6日，《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组国家安居工程实施方案的通知》（国办发〔1995〕6号）发布，这是我国首次明确颁布的有关公共住房政策改革的具体办法，提出“实行政府扶持、单位支持、个人负担的原则，有计划、有步骤地推进大中城市的住房制度改革”^[34]。同年3月8日，《建设部实施国家安居工程的意见》（建房〔1995〕110号）发布，加强对国家安居工程实施的组织和领导。从此，“安居工程”成为国家推动房改、加快住宅建设步伐、进一步解决城镇中低收入阶层住房困难、提高城市居民住房水平的住宅建设工程。在上述房改政策的指引下，“安居工程”得到火速发展，1997年年底建设规模为7159万平方米，使65万户城市居民的住房问题得到解决；1998年上半年分两批下达的计划建设规模为10694万平方米，合计已经超出安居工程最初的计划总量。^[35]

1978—1997年近20年的住房改革取得了相当大的成就，但住房领域的问题依然存在，其主要问题已不再是严重的住房短缺，而是居民的住房承受能力不足及日益扩大的住房不平等。改革导致福利住房制度和市场分配机制共存，由于内部的公房市场与商品房市场之间存在的巨大价格差，这一住房供应双轨制变成住房不平等的制度因素。据世界银行报道，中国现行住房体系和西方以市场为基础的住房体系存在一定区别，具体如图3-1、图3-2所示。最初的不平等产生于住房实物分配下隐形住房补贴的非公平分配，这种不公平程度随着大量公房的出售不断加剧。居民间住房的不公平，体现在是否能够享受住房优惠出售政策和购买到公房面积的大小及地段好坏等。停止住房实物分配、实现住房机会平等，整合公房和商品房市场，保证住房政策的公平性，就成为政府解决住房问题的迫切任务。

图3-1　中国现行住房体系图

图3-2　西方以市场为基础的住房体系图