住房改革时期提租补贴措施（1986-1991年）

（一）提租补贴：提高房租、促进售房

由于“全价售房与补贴出售”均在实践中难以得到有效执行与推广，于是“提租补贴”思路被摆上住房改革进度表。1986年2月，国务院住房制度改革领导小组正式成立，并设置住房改革办公室来统领全国的房改工作，并于7月25日召开第一次房改方案讨论会议，内容主要涉及住房提供、配给及消费等方面，确定新的房改重点在于逐步提高房租（先提高到成本租金再到商品租金），此后我国房改划入经济体制改革队列。1986年3月，《关于城镇公房补贴出售试点问题的通知》（城住字〔1986〕第94号）经由原国家城乡建设环境保护部发出，明确规定：“城市出售公有住宅，原则上按全价出售；对有些城镇不计后果、随意贱价出售旧房的做法，必须坚决制止；对那些在售房中搞不正之风的单位和个人，要追究责任，严肃处理。”这一时期改革的主要内容是：以提高房租为切入点，同时出售公有住房，即提租补贴——“提高并增加工资，转暗补为明补、变住房实物配给为货币分配，通过提高租金促进售房”。

1986年烟台市提出“提租发劵、空转起步”的提租改革办法，映现出有名的“烟台模式”，即为了不过分加重居民负担，由企业与政府发券补助，有步骤地提高房屋租金。在经过16个月的周密部署、筹划以后，国务院正式批准从1987年8月1日起执行，唐山、蚌埠等城市也在这一年加入到房改试点行列。^[22]在这之后，各地方凭借自身的天然优势及有利的政策环境，伺机而动地创制出各种提租手段以推动住房改革，如“小步提租、只提不补”，以及“提租发贴、超标加租”等；^[23]还提议施行“新房新标准”“以息补租”等方式。

（二）住房改革开始的标志：国发〔1988〕11号

在汇总归纳各城市房改试点经验的前提下，国务院于1988年1月召开第一次全国住房制度改革工作会议，并在同年2月25日，以国办第11号文的形式批准印发了房改领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，打算用3～5年时间在全国城镇分期分批实施住房制度改革，并列出了8条相关措施。这是我国首个事关房改的法规性文件，标志着住房政策改革进入“整体规划与全面执行”阶段，它与1998年颁布的23号文同为我国房改进程中两个重要的政策文件。11号文充分肯定了各试点城市的大胆尝试及有益经验，确立了房改行动的具体目标、步骤及相关配套政策，对全国房改工作作出“两步走”的行动部署。^[24]依据该方案，至1990年，全国共有12个城市、23个县镇出台了以“提租补贴”为主要方式的住房政策体制改革办法，公房租金的执行标准从使用面积0.08～0.13元/平方米提高到1.2元/平方米左右。^[25]不仅如此，对于存量公房与增量公房，许多城市和企事业单位还对其展开单项租金改革试验，例如，践行“新房新租”及收取“租赁保证金”等规定。(www.xing528.com)

1991年，城市住房改革获得进一步发展，使得前一时期存在的彷徨局面得到控制，各种房屋综合配套政策也陆续出台，意味着房改迈入整体推进阶段。1991年6月7日，《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发〔1991〕30号）发布，在贯彻执行〔1988〕11号和13号两个文件的基础上，提出进一步完善住房体制改革的十一条要求（简称“房改11条”）。^[26]这一时期的政策导向开始发生变化，政府期望借助新房新制度的形式，回避提高存量房租金标准的障碍，并选择在外部施行增量住房改革，从而实现住房政策质的飞跃。为了督促这11条要求具体化，第二次全国城镇住房制度改革工作会议于同年10月在京举行。11月23日，《国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组关于全面推进城镇住房制度改革意见的通知》（国办发〔1991〕73号）明确了住房改革的总体目标和分阶段目标，即“按照社会主义有计划商品经济的要求，从改革公房低租金着手，将现行公房的实物福利分配逐步转变为货币工资分配，由住户通过商品交换取得住房所有权或使用权，使住房进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环”^[27]。

（三）提租补贴遭遇的现实障碍

住房提租补贴的成效比较显著，不仅能够确保现有房屋的折旧费与维修养护费，而且能较为有效地抑制不恰当的住房续期，形成最早的住房消费资金来源，使住房投资结构逐渐趋于合理。然而，提租改革也面临一些现实障碍。第一，由于该政策将原建房与维修资金等“明补”转化为工资“暗补”的做法，伴随城市提租试点改革的开始，也紧跟工资一同纳进企业收支和财政预算系统。但是，住房资金的循环及其运用并未发生实质性改变，使得住房补贴的发放情况直接受制于企业经营的优劣与财政预算的多少，从而间接作用于房租的收缴。加之官方或非官方的资金管理机构欠缺，更是再次提高了提租补贴的运作成本。第二，从改革对象来看，提租补贴倾向于住房存量改革，实际上是以产权形式将既得利益固化，政策优惠覆盖面比较有限。对于那些无房户和缺房户而言，有失公平。第三，改革遭遇既得利益者的抵制而难以深化。第四，随着城市居民个人薪酬的提高，住房消费在薪资体系中的比例也随之上升，个人不必承受提租负担并不科学。

1990年至1991年，北京、上海等市在住房改革探索中，试行“小步提租不补贴”的方式，并通过优惠出售旧有公房及制定住房公积金政策等，扩大住房建设资金来源，增加住房供给。^[28]从前述分析可以清楚地看出，这一时期房改的立足点在于以“提租补贴”而不是以增加住房供应为主导方式，以期对住房的不合理需求产生作用。由于指导思想上对原有城市住房政策弊端的实质性认识不足，导致改革的方向和目标不是很清晰，加之全国通货膨胀的影响，该方案尚未全面推开即遭夭折。无论是“提租补贴”还是“补贴售房”，都在一定程度上反映出住房改革结果的不公平，因这两种方式皆以原住房面积为依据进行，造成原来住房面积大的住户得到更多补贴，而住房面积窄小或没有住房的群体只得到较少或没有得到补贴，无疑形成住房资源分配上的“马太效应”。该时期的住房改革在脱离完全的社会主义住房体系的同时，仅向以市场为基础的住房体系迈出一小步。失败之处在于：第一，在经济方面，租金和住房售价的制定不以成本为导向，制定的租金低于成本，也不重视人们对住房的评定价值和国家经济成本之间的关系；第二，在管理方面，这一阶段改革的关键缺点是，它并没有能力结束企业对员工住房的直接责任。^[29]这一时期住房分配的单位制特征明显，各单位之间存在不均衡的情况，必然造成分配上极大的社会不公平的事实。