住房改革试点阶段：公房出售（1978-1985）

（一）全价售房（1979—1981年）

自1978年邓小平“关于允许城镇居民自建住房的谈话”以后，河南省南阳、巩义等地分别被选作为住房“公建私助”的试点地区；1979年，国家拨款给西安、南宁、柳州、梧州四个城市，要求政府统一兴建住房、并以土建成本价向城镇居民出售，即“全价售房”。1980年，各省、市、自治区相继选择试点地区进行售房。5月20日，国家建委转发城建总局《关于加强住宅建设工作的意见》，在鼓励私人建房的同时，指出城市现存公有房屋是国家的一笔巨大财富，把它管理好、维修好、使用好，对改善群众居住条件具有重要作用。6月22日，国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式提议实行“住房商品化政策”，“准许私人建房和买房，准许私人拥有自己的住宅”。7月19日，国家城建总局印发《关于加强城市公房管理工作的意见》，提出建立健全房产管理机构、坚持统一管理的方针、贯彻“以租养房”的原则、加强房屋维修保养，合理分配房屋。12月30日，国家城建总局下发《关于认真做好住房分配工作的通知》，至此，住房改革正式提上议事日程。

1980年，全价售房试点扩大到50个城市；1981年，试点又扩大到23个省、自治区、直辖市的60多个城市及县镇，出售的住房种类也从最初的新建房屋扩展到旧有住所。售房价格在120～150元/平方米，一套住宅相当于一位职工10～20年的工资总额，付款方式也灵活多样，可以一次付清，亦可分期付清，付款年限从2～15年不等，付款的年利率也不尽相同。^[20]但是，鉴于该时期城市居民收入水平普遍较低，房屋销售价格相对偏高，对于一项正处于推行中的房改政策而言，实难维续。该阶段的销售对象事实上集中于少数高收入群体，绝大部分城市住户因经济负担能力有限而被排除在外。至1981年年底，在选定的试点城市中，总共才售出房屋3000多套，住房销售量占同期新建房屋总量的比例也极低。故而，以全价出售公房的试验被迫终止，代之以补贴售房。

（二）补贴出售（1982—1985年）

1982年，国家有关部门在整理成本价售房试点失败的基础上，提出“政府、单位、个人”三方适当负担的住房销售准则。以成本价出售新建房屋的方法基本终止，试行公有住房补贴出售，并选择郑州、常州、四平、沙市四个城市，首先开始新建住房“三三制”补贴出售试点。1984年，国务院批准在“北京、上海和天津”三个直辖市进一步扩大试点。截至1985年年底，全国已有27个省、自治区、直辖市中的160个城市及300个县、镇展开了公有住房补贴出售试点行动，大约有1093万平方米住房售给了城镇职工。^[21](www.xing528.com)

所谓“三三制”补贴售房，即指依据新建房屋的土建成本价销售公房，地方政府、企事业单位和居民个人分别承担房价的三分之一。由于该阶段职工待遇较低，其他金融借贷等配套政策也十分短缺，尽管是“三三制”形式，居民个人也窘于支付，加之政府和单位方面的补贴占据较大份额，导致资金难以实现顺利流转，这一办法并未实现预期成效。但是，从理论和实践方面摆脱了以往住房政策的约束，为住房分配货币化与市场化改革奠定了基础。1983年5月25日，国务院批准《城镇个人建造住宅管理办法》，并于12月7日颁布《城市私有房屋管理条例》，明确提出“国家依法保护公民城市私有住房的所有权，任何单位或个人都不得侵占、毁坏城市私有房屋”。该条例纠正了城市房屋公有的社会主义理论误区，为下一步的住房政策改革提供了参考依据。

从实际执行情况来看，“补贴出售”使得一般居民家庭的购房包袱大为减轻，大概只要两年左右的收入就可获得一套新建住房，因此该种方式较易为民众所接受。不过，补贴出售也遭到某些地方政府及企业的猛烈反对，因为半数以上的买房资金来自地方政府和企业的补助，且政府不足部分转由企业负担，进而陷入一个新的“购房悖论”，即购买新房职工越多，企业需要分担的补助金额就越大，资金就越不能实现有效利用与循环。加之补贴售房模式并没有涉及低租金制度，也就是合理的租售比价尚未确立，大多城市居民在自己出资买房一事上仍不情愿。此外，在补贴出售公房的各个环节中，局部地区还出现恣意贬低房价、贱买贱卖等不合时局的行为。该时期房改主要体现在单项政策措施或个别城市试点，进展比较缓慢，在1985年之前基本没有触动旧的住房制度，政府房改决策部门只是初步形成对住房政策改革的根本认识和下一步房改的基本思路。

1984年六届人大会议通过的《政府工作报告》指出，“城镇住房建设要进一步推进商品化试点，开展房地产经营业务”，并明确住房供给与消费的市场化趋向。同年初，建设部邀请相关专家对17市的居民收入与房屋出租价格展开深入调研，提出住房政策改革的关键是解决低房租问题。总之，这一时期只是住房改革的探索阶段，没有涉及租金、房价等商品性因素。从实际执行来看，按照房改价出售存量住房，基本上是以事实占有为基础，当时很多住房都以远低于市价的方式转移到私人手中，并通过产权将不合理的既得利益予以固化，使得不同单位职工之间的住房差距悬殊，产生严重的社会不公平。