住房分配福利化时期：回顾1955-1977年

（一）住房改造：公私合营、国家经租

1955年12月16日，中央书记处第二办公室在《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，列举出当时私人房屋出租的各种缺陷，例如“租金价格不一”“转租牟利”行为广泛存在，“顶费”等事实盘剥现象十分突出；大多数房东怀着“因陋就简”的心态，只负责收取房租而不承担修缮房屋的义务。因此，正式提出“对私有房产的社会主义改造”，此目标要求“加强国家控制，使私有房屋出租完全服从于国家政策，并逐步改变其所有制”。1956年1月18日，中共中央对全国批转了前述意见，标志着城市私有住房改造正式开始，其代表形式即为“公私合营、国家经租”。

第一阶段是借助1956年私营工商业全行业公私合营的热潮，对住房产业展开公私合营改造，即对原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者，可以组织统一的公私合营房产公司，进行公私合营。对于合营改造后房主的租金收益，中央指出，国家返还给房主的租金数目，可从租金总额中扣除房产税、房屋修缮保养费、房屋管理费后，再根据各地实际情况给房主以适当的固定租金。实质上，在住房公私合营改造过程中，定股定息、私方人员安排和房屋修缮管理，已变成地方政府的笨重包袱。1958年的全国房产工作会议鉴于“大跃进”的全盘铺开，有关私人房屋改造的政策也出现明显变动，认为公私合营与私房改造的特征不符，相比较而言，“国家经租”形式更加简单灵便，更易为广大房主接纳，有利于社会主义改造的进行。由此，私人房屋改造步入下一阶段。

第二阶段是1958年以国家经租形式，继续对私人房屋加以改造，即“由国家展开统一租借、统一分配使用和修缮维护，并依据不同对象给房主以合理利润”（“经租房”即来源于此）。但是，在片面强调住房福利的思想下，以租养房被逐渐淡化甚至否定，1963年全国公房每平方米月租金跌至0.10元左右，最低的只有几分钱。职工的房租负担占家庭收入的比例，从1951年的7.48%降到2%～3%，有些只有1%左右，“文革”时期各大城市公房租金标准更是全面失控。^[6]不仅如此，住房改造规定私有房屋凡是大于50平方米就归政府经租或合营，但是实践中远远不止如此，进一步拓宽了住房改造的范围。据1963年12月30日国家房产管理局《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》，实际执行情况是：“凡是出租房屋皆施行经租，有些甚至把房主的部分自住房也实行经租；不少地方并没有给房主留出足够的自住房，租金则是在一定时间内付给房主原房租20%～40%的固定租金”^[7]。“经租”表明，房主已同时丧失了房屋所有权与租赁权。

1964年9月18日，最高人民法院在《关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复》（法研字80号）中声称：“国家经租房屋的业主，实际上已经丧失了住房所有权，因此在业主死后，经租房屋不允许其家属继承。”^[8]1965年4月24日，国务院批转国家房产管理局《〈关于制止降低公有住宅租金标准问题的报告〉的通知》，对公房租金标准作出明确规定：“公有住房租金标准，应当按照中央第二次城市工作会议的规定，贯彻以租养房的原则。现行的公有住房租金标准，符合以租养房原则的不能降低，不能做到以租养房的更不能降低”^[9]。但是，在“文革”开始后的1967年11月4日，国家房产管理局、财政部税务总局出具的《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》，则提倡将城镇土地永久性地全部收归国有，“其中街基等地产包括建有房屋的私有宅基地，无论什么人的土地都要收归国有”。然而，1975年的宪法并没有清晰追认上述行径，也没有清楚限定城市土地统统国有；城市土地可以凭据法律规定进行征购、征用或国有化，从不同层面反映出在城市中依然存在私人房产。

（二）住房自建：国家投资、新建住宅(www.xing528.com)

1956年社会主义改造完成之后，由于国家提倡重视积累、抑制消费，政府对住房建设的投资比较有限，直接导致城市居住条件的恶化和住房的严重短缺。1960年10月15日，中央批转了建工部《关于解决城市住宅问题的报告》，指出“今后二三年内，各地应在勤俭建国原则的指导下，有计划地新建一批职工宿舍和必要的宿舍及民房，其他非生产性建设一律停止”。1962年10月6日，国务院下达了《关于当前城市工作若干问题的指示》，要求“改善城市居民的居住条件，并逐步新建一些居民住宅；住房租金专款专用，保证房屋的经常维修和改建扩建”。但1958年开始的“大跃进”及随后的“三年经济困难时期”，使得“二五”时期住宅投资占基本建设投资的比例下降至4.11%，全国住宅竣工面积占房屋竣工面积的比例下降至28.3%^[10]，出现了住房建设的第一个低潮。

1964年5月7日，国务院发布了《关于严格禁止楼、馆、堂、所建设的决定》，紧接着在7月24日颁布了补充规定。1964年7月13日，国家房产管理局发布了《关于加强全民所有制房产管理工作的报告》，确定了住房建设管理的基本基调及详细举措，某些沿袭到现在。“文革”期间（1966—1976年），城市房屋与住房政策体制均遭到不同程度的破坏。1969年国家房管局被撤废，各级机构陷入瘫痪或被捣毁状态；私有住房被强制上缴，住宅建设与管理混乱，几近停滞，城市居民住所环境急剧下降。“三五”“四五”和“五五”时期前三年，住宅投资占基本建设投资的比例分别为4.03%、5.71%和6.8%，住宅竣工面积占房屋竣工面积的比例也降至30%以下，均达到历史最低点。^[11]如表3-1所示。因为政治上的混乱而延缓了城市住房的发展，并导致住房建设进程中的又一个低潮。

表3-1　1958—1978年我国住宅投资建设情况比较

1975年，随着经济的逐步复苏，工人阶级对住房的需求进一步加大，国家开始制定关于自筹资金建设职工住房的相关政策。1975年10月8日，国家建委发布了《关于加强城市房产管理工作的通知》，责成所属城市建设局管理房产工作，并希望各省、市、自治区建委归口管理，适当健全房产专业管理机构。至此，全国城市房产建设管理体制开始渐渐恢复。^[12]1977年4月10日，国家建委发布了《关于厂矿企业职工住宅、宿舍建筑标准的几项意见》，规定了住房建设的基本原则，要求增强住房管理，逐步推动住房建设与管理的“六个统一”标准。^[13]1977年7月30日，国家建委转发了上海市《关于中央各部直属单位建造住宅的暂行办法》，提出了对单位自建住房的具体管理意见。

该阶段主要采取的方式是：通过国家投资、新建住宅，扩大全民所有的住宅总量等措施，分阶段逐步建立起城市住房公有制为主体的住房体系。住房一直被当作社会主义福利的组成部分，是社会主义优越性的重要体现，它受到社会主义意识形态和中国历史传统的双重影响。在此影响下，使得部分计划用于住房建设与消费的资金，被国家聚集拢来投入其他生产性建设，造成劳动力价格与价值的长期不对等，工资只是作为少量补偿而支付给劳动者再生产报酬的货币形态，住房则成为剩下的较低水准的实物分配形式。因此，这一时期的住房政策带有明显的“低薪资、低租金、高补贴”的行政配给色彩。