住房实物分配的泛福利时代实施背景

1949年中华人民共和国成立之初，国民经济千疮百孔，城镇居民住房陷入极度短缺和破旧失修的境地。1949年以前，社会贫穷且分配不公，各阶层的住房情况更是千差万别，只有少数官僚、军阀及大地主拥有府邸宅地，广大民众则大多住在低矮、通风采光差、基础设施缺乏的平房中，更有大量人口寄居在临时搭建的棚屋里。据统计，20世纪50年代初期，北京市的危险破旧房屋占全市房屋面积的2/3，上海市棚户区有320处居住人口达100多万人；贫民窟遍及全国，诸如北京的“龙须沟”、天津的“三级跳坑”、西安的豫民巷、哈尔滨的“十八拐”、广州的“水上人家”等数不胜数，还有许多无家可归者露宿街头。^[2]即使是这样的住房状况也并非人人可得，许多在贫困线下挣扎的人们根本无力租房或建房。中华人民共和国成立之初，广大人民群众虽然获得了政治上的解放，但是经济上依然处于贫困和低收入状态，这使得城镇居民的住房供给不可能通过民间或个人途径解决，只能依赖于国家。

1949—1977年，在社会主义计划经济及苏联模式的影响下，我国城市主要施行完全福利性的住房政策，即国家承担为城市居民家庭提供新建住房的责任，对职工住宅采取统建、统分、统包的公有住房政策和实物福利分配办法。具体来讲，就是在低薪金的前提下，国家无偿划拨建房用地、以政府或单位为主建造公房，然后行政分配给需要的职工，居住期间只收取微乎其微的房租。由于这种制度不存在因个人或家庭地位及收入高低而产生房屋所有权与居住方式的差异，因此一度被赞为最能体现社会主义优越性的公平配给模式。但是长期奉行的“先生产、后生活；高积累、低消费”的指导方针，将住房看作是纯粹耗费资源的“非生产性”支出，使得住宅建设规模十分有限。加之住房属性的福利性、住房供给的计划性以及激励机制的缺乏，“住房难”成为普遍现象。(www.xing528.com)

改革开放以前的这种“产权公有、实物分配、低租金使用”的福利住房政策，政府和企事业单位承担了住房建设、分配和管理的全部责任，个人只需缴纳少量房租，在百废待兴、构建产业体系的初期，这一低水平的福利住房政策与当时的低工资政策相匹配，也从不同程度上满足了部分城镇居民的基本住房需求。然而，这种住房政策固有的缺陷导致它难以维续，不断增加的住房建设投资使得政府和企事业单位的财力难以支撑，居民住房条件改善缓慢。1977年年末，全国主要城市住房短缺面积已超过10亿平方米，人均居住面积甚至从1952年的4.5平方米下降到3.6平方米；城市缺房户达626万户，约占城市总户数的37%^[3]，几乎所有住房都是由国家投资建设，不存在私人住房投资。在社会主义意识形态下，住房被视为一种社会福利，然而，低水平租金难以实现“以租养房”，国家每年在住房维护方面需要投入巨额财政资金，在当时的历史条件下，财政积累明显不足，直接造成住房供应短缺。这在住房靠单位的年代，福利分房政策很容易演化为赤裸裸的权力配给模式，受惠人群比例小，论资排辈现象严重，其实是一种缺乏社会公平的分配方式，也为后来的住房改革埋下了不平等的根源。