学界对协作治理理论的重要贡献

由于协作治理是新近产生的一个概念，纵然相关研究精彩纷呈，但是对于协作治理理论的涵义界说、价值体系、实现路径等各家仍各持己见，迄今未有定论。在涉及使用协作治理理论来搭建公共住房政策执行力提升框架方面，相关成果更可谓是寥若晨星。然而，这正是本书拟采用的理论研究工具与方法，因此只有从根源上对该理论的涵义特征、价值以及与公共住房政策执行力的契合度方面，展开纵深探讨和深层次解读，才不至于偏离本书的主旨及中心命题。

（一）协作治理理论检视

20世纪70年代末期，风靡全球的新公共管理运动虽然促成了公共行政的高效，但同时也出现了分化的组织机构和碎裂的公共服务。于是，20世纪90年代中后期，美国、英国、新西兰、澳大利亚及加拿大等国从化解新公共管理改革引发的危机开始，构建以协同政府（Joined-up Government）、整体政府（Holistic Government）、公私伙伴关系（Public-private Partnership）、网络化治理（Governing by Network）、无缝隙政府（Seamless Government）、协作性公共管理（Collaborative Public Management）等为主要内容，超越新公共管理的第二轮改革。这些改革主张整体化理念，强调公共服务价值，从重组政府机构、整合政策制定与执行、提高公共服务质量和回应性、促进资源共享等方面实施协作治理。

1.治理理论辨识

作为一个较具现代性的范畴，英语中的“治理”（Governance）一词来源于拉丁文和古希腊语中的“操舵”（Steering），原意是“控制、引导和操纵”。^[76]自1989年世界银行报告中首次使用“治理”概念以后，它已逐渐成长为一种寓意厚实的理论系统和体制框架。正如鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所言：过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至于成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的“时髦词语”。^[77]从更为宽泛的意义上讲，治理意味着由所有这些不论其是否属于官方的政治单位行使权威、进行控制^[78]；它力图把四分五裂的各子系统统一起来，以便采取有利于公共利益的集体行动^[79]。

治理理论创始人之一的詹姆斯·罗西瑙（J.N.Rosenau）提出，“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象，它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。尽管他们未被赋予正式权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能”^[80]。格里·斯托克（Gerry Stoker）指出，“治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部界限均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。”^[81]罗茨详尽的罗列出“作为最小国家的治理”“作为新公共管理的治理”“作为良好治理的治理”“作为公司管理的治理”“作为社会调控体系的治理”“作为自组织网络的治理”6种不同的关于治理的定义。^[82]库伊曼（Jan Kooiman）将治理纳入社会-政治治理分析框架中，甚至对其作出12种划分。^[83]1995年全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》的研究报告也指出，“治理是各种公共或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是一种促使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。其中既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包含各种人们同意或以为符合自身利益的非正式制度安排”^[84]。

20世纪90年代中后期，国内学者也从不同视角对“治理”的内涵进行阐述。从现有文献研究来看，最早对“治理”作出阐述的是智贤先生的《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》，文中“Governance”被译成“治道”，含义是“为实现经济发展，在管理一国的经济和社会资源的过程中运用公共权力的方式”^[85]。徐勇在《GOVERNANCE：治理的阐释》一文中指出，“治理主要是指统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务以支配、影响和调控社会的互动过程。”^[86]在此以后，随着俞可平、陈振明、毛寿龙等学者的推动，与治理相关的研究成果开始井喷，传播异常迅速。代表性观点有：Governance是有关治理的模式，也就是“治道”，尤其是指在市场经济条件下，政府对公共事务的治理之道。^[87]治理是指“官方或民间的公共管理组织，在一个既定范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益”^[88]。治理是对合作网络的管理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。^[89]

综合来看，治理的兴起是对福利危机、全球化等现实挑战的回应，核心在于“正当性（代表性领域）、效率（事实和绩效领域）与合法性（法律领域）”^[90]。弗朗索瓦-格扎维尔·梅里安（Francois-Xavier Merrien）指出，“新的管理的特征不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是由国家指导，而是由国家和私营部门合作。”^[91]作为一种跨学科交叉理论，“治理”涵盖了一连串对政治学及公共管理学产生影响的远见卓识：①去中心化（decentralization）。在公共管理过程中，国家和政府的中心地位被撼动，向地方政府与社会各部门下放权力，甚或将权力让与跨国组织的趋势已势不可挡。②多中心性。在公共事务治理中，除政府外的其他治理主体必须参与进来，加强多元协作，共同行动，使社会自治成为常见形式。③反对鼓吹市场作用。但是，认可并提倡政府、市场及其他网络组织的合作及影响力。④多层次与多方式治理共存。治理可以超越国家、地区及组织的界限施行，在执行中能够通过对利益联合体作出回应、与市场签订合同外包或购买公共服务、培养组织忠诚度及信任关系等方式，并借助层级市场与网络加以运用。

2.协作治理理论释义

无论学者们对治理如何界定，“协商参与”“博弈谈判”“公私伙伴”“集体行动”等共识，对于处理需要共同行动的众多领域提供了一种崭新的解决思路。美国哈佛大学Donahue教授提出，“协作治理即是指通过与政府以外的力量共同努力，并采用与其分享自由裁量权的办法来实现官方预定的公共目标。”^[92]埃瑞·维戈达（Eran Vigoda）提出，“政府和公共机构系统的结构须在发展统一体的基础上进行改革，该改革可把协作、回应性以及理想类型的公民所有权加以联结。”^[93]罗伯特·阿格拉诺夫（Robert Agranoff）等认为，“协作性管理对在多组织安排中的运行过程加以描述，以处理单个组织不能或不易解决的问题。协作是用来解决问题的有目的的关系，它在限定条件下创造或者发现相应的解决方法。”^[94]Chris Ansell和Alison Gash指出，“协作治理指的是这样一种治理安排，其间，一个或多个公共机构直接参加国家利益相关方的集体决策过程，该过程是正式且共识取向地、审慎地制定或执行着公共政策，又或者以管理公共项目及公共资产为目标。”^[95]斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·埃格斯（William D.Eggers）则认为，“网络化治理是全球治理模式加倍发展的一个缩影，它把第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力加以联合，然后再利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。”^[96]

如上所述，“协作治理”是指在一种限定的界域内，政府机构、社会经济组织以及民众等多元主体为了实现公共利益目的，将已有的法律法规、政策制度作为行为规则，在政府主导下采取主动参与、平等协商及集体行动等形式，共同治理公共事务的动态过程。主要特征包括：①基本目的的整合性。注重政府与公众、其他社会组织在公共事务治理中的协同作用。但参与各方的目标、动机有所差别，容易产生出多样化的协作治理目标，因而需要对之实施有效整合，才能维持并实现相应的公共利益。②治理体系的开放性。只有在开放的系统中，才能实现公众与其他社会组织参与公共治理；也唯有在开放的环境下，不同主体间的物质信息与能量技术等的转换才不会间断，真正实现平等协商或合作行动。③治理主体的多元性。非政府机构、企业或公民在内的全部社会组织及行动者，都拥有参加公共治理的权利和义务，需要兼顾多方利益诉求，实现社会公平正义。④治理边界的模糊性。对诸多子系统进行紧密结合，以期引起共鸣反应，再进一步强调对原有界限的模糊化处理，这样即可完成在既存框架中对复杂公共事务的治理、社会资源的整合或利益关系的调整，从而提升公共政策执行力。

（二）我国学界关于协作治理的系列研究

我国学界对协作治理的相关研究，重点集中在对西方治理理论评述、社会协同创新、多中心治理、公私伙伴关系、整体性治理、网络化治理、合作治理与公民参与、政府与非营利组织、第三方政府等领域。其间，协作治理在近几年日渐走入研究视野，成为公共治理研究的焦点，当前研究范围主要涉及以下方面：

1.协作治理的学理性研究

刘亚平（2010）指出，目前学者们对协作性公共管理的研究重心集中在协作的结构、过程、协作关系的领导以及参与者四个方面，协作性公共管理的未来发展需要解决协作中的权力影响、责任问题，并认识到协作并非一定有益。^[97]秦长江（2012）指出，协作性公共管理具有“服务协同、资源共享、效率提升和互惠互利”等优势，对我国的公共服务供给多元化、跨区域公共事务治理、政府部门体制改革、行政人员人事制度改革等具有重大的意义。但也还存在着组织协调障碍、创新行为欠缺、协作成本突出、官员问责困难等协作悖论。^[98]姜士伟（2013）指出，目前学者们在施行协作治理过程中，产生了用词及定义上的差别，因此可以在归纳总结学界已有成果的前提下，通过研析Collaborative Governance的理论来源及文献资料，从措词、缘由及含义等方面为协作治理正名。^[99]

2.协作治理与政府管理创新研究

周晓丽、马晓东（2012）指出，协作治理模式从启动条件、制度设计、领导能力和协作程序四个方面探究协作发展的可能性与路径，对我国突破“对口支援”中的问题提供了有效的解决思路。^[100]王国红、马瑞（2013）指出，“重新塑造地方政府的公信力，急需政府对市场和社会单向管控模式加以变革，积极拓展政治参与途径，健全公民治理体制；逐步厘清政府与社会的关系，培育多元治理主体；不断增进公民治理与地方治理的合作互动，探索政府、市场和民间组织的多元协作治理路径。”^[101]邓念国（2013）提出，协作治理的有效性主要受参与者结构、制度平台、动力机制、作用类型以及关键变量五方面因素的影响。在公共服务提供中，协作治理模式具有广阔的发展前景，但也具有一定的限度。^[102](www.xing528.com)

3.协作治理与公共危机治理研究

吕志奎、孟庆国（2010）指出，近年来我国政府遭遇的诸如气候环境变化多端、自然灾害频发、食品药品安全问题、地方保护主义等，不同程度地挑战了单边主义治理模式，凸显出跨区域、跨部门协作性公共管理的重要性和紧迫性。^[103]夏美武、赵军锋（2011）提出，构建“多元协作式”危机管理格局，关键在于客观分析动力与阻力的来源及强弱程度，从多元主体自身和主体衔接两个层面共同推进，不断强化制度建设，优化组织结构，实现信息整合。^[104]周晓丽（2012）提出，必须整合协作治理的相关要素并完善相应制度，切实营造出公共危机协作治理的软环境和制约机制，才可能进一步实现公共危机的协作治理。^[105]

（三）协作治理理论研究的拓展方向

通过对中国学术期刊网络出版总库、国家哲学社会科学学术期刊数据库、维普中文科技期刊数据库等国内权威数据库的搜索发现，以“公共治理”“多中心治理”作为检索词的论文文献较多，而涉及协作治理、网络化治理等方面的研究则相对较少，如表2-3所示。在Ebsco、Elsevier、Emerald、Sage、Wiley等常用外文文献数据库中搜索发现，西方学者对公共治理、公私伙伴关系方面的研究著述颇丰，而对多中心治理、协作治理等方面的研究则相对较少，如表2-4所示。通过前述关于协作治理理论起源与施行现状的分析与阐说，能够较为明显地观察到协作治理理论的未来研究范围及重点，并可在以下方面作出进一步延展。

表2-3　中文数据库与协作治理相关的检索

续表

表2-4　外文数据库与协作治理相关的检索

续表

1.协作治理之“协作”层面的探索

当协作治理被看作是一种新型概念理论时，首先需要对其特殊的内涵加以界定区分，由此明晰与其他相似概念的差别，展示独有的理论应用范围。在现有研究著述中，虽然也有学者强调对协作治理概念加以规范性处理，倡导协作治理理论即是协同理论和治理理论的综合体。然而，相应概念评释却没法突破旧有的“治理”研究框架，有些则干脆使用国内外专家学者们对“治理”的描绘来界定“协作治理”，这样无疑造成了协作治理研究在“治理”层面停滞不前的局面，“协作”层面的研究成为被遗弃的部分。

2.协作治理之“主体间关系”的探讨

虽然大多数研究人员普遍认为，协作治理主体既包含政府与市场，也包括各种社会组织、非营利机构和公民个人，但是当前的诸多研究皆把重点放在政府与其他组织的合作方面，于是自然而然地将研究倾向定位在以政府为中轴，而对于其他主体的研究则关注度不高。与政府主导的公共治理不一样的是，各独立行动主体在治理过程中并没有受到任何利益方的实质性牵制，因此更加具备公共治理精神与多元协作特性。未来有关其他行动主体的研究，可以在现有的大量研究成果的基础上，改变以政府为核心的常见方法，试验众多政策相关者进行合理组合的模式，引发对各种治理主体之间的协作治理活动应有的重视。

3.协作治理之“应用研究”的转向

协作治理的研究主旨，总会伴随公共治理活动的变化而相应产生改变。在社会公共领域，治理理论已被拿来应对某些不能单纯依赖政府治理加以解决的庞杂问题，比如生态环境保护不力、区域合作困难、公共服务匮乏等，具体成效已初见端倪。尤其是在公共危机整治方面，协作治理已变成化解此类危机的常见选择。随着协作治理理论的进一步发展，有关公共住房、文化教育、社会救助等对民生影响深远的问题，也应纳入协作治理理论研究的范围。

4.协作治理之“公共政策执行”的深入

在本质来源上，协作治理与公共政策执行拥有十足的相似性，协作治理关注的多元主体参与及合作等思想，同样在公共政策执行中得到新的运用。我国公共政策执行力不高的一个主要理由，即是在公共政策执行中过于依靠政府这只“看不见的手”发挥作用，而未能充分调动或利用其他企事业单位、非营利组织或公民个体的政策参与积极性。所以，在深入研究如何修订公共政策议程、选择公共政策决案，以及科学合理地执行与评估公共政策结果等环节中，怎样使协作治理理论指导下的各参与主体形成一致的共识，切实提高政策制定的科学性与政策执行的有效性，就具有重大的理论价值与实际意义。