协作治理的理论渊源探究

如果以协作治理理论产生的历史渊源作为凭据展开理论追溯，可以追溯至古希腊亚里士多德对政治学的系列论著，直到现世自然科学以及社会科学领域内的众多建树，既包括政治学、经济学、社会学、管理学等学科的突出成就，也涵盖数学、地理学、物理学等学科的重大发现。但仅从协作治理理论的内核来看，协同学理论、多中心治理理论和政策网络理论就成为其最重要的理论来源。

（一）协同学理论

“协同学”（Synergetics）亦称协同论或协和学，该词源于希腊文，本意为“协同作用的科学”。1969年，德国物理学家赫尔曼·哈肯（Herman Haken）在研究激光的过程中提出了协同学的基本观点，并在1971年与经济学家R.格雷厄姆（R.Graham）合作的文章中指出：“不管怎样对立的两方，一旦位于相同的统一体里，在一致目标的影响下，即具备了协同发展的可能条件与现实基础，都能够达成协同发展。”1972年，第一届国际协同学研讨会在德国埃尔姆举办，该次会议的主要内容于1973年以论文集《协同学》的方式结集出版，标志着协同学的诞生，它被正式当作一门科学展开研究。1976年，哈肯教授公开出版了《协同学导论》一书，之后又相继发行了《高等协同学》《协同学：大自然构成的奥秘》等系列著作，以控制论和信息论、系统论和突变论等理论作为研究基础，采用数学和统计学等学科研究方法，描绘事物发展从无序转向有序的一般规律，从而创立了协同学的理论框架和学科结构。

1.协同学理论的主要内容及学科应用

协同理论强调，各种截然不同的系统，虽然其本质属性互不一样，但是在整体环境条件下，各种系统之间又相互作用、协同合作。其间也包含一些常见的社会形式，比如不同企事业单位之间的团结协作、不同部门之间的调整融合，以及不同系统之间的搅扰牵制等。协同论的主要内容包括：①协同效应。当某一系统的各个子系统到达预定临界点时就会形成协同效应，该种效应在所有庞杂的系统中均存在，成为系统从无序形态演变为有序形态的动力来源。②伺服原理。当系统处于临界点时，其子系统将会延展出协同功能，然后产生几个序参量，由这些变量来主宰系统的整体行为，使之从无序发展为有序。③自组织原理。在系统与外界缺乏信息沟通或交流的情形下，各个子系统相互间经过作用自发产生某些功能结构特征，即自生性。^[51]协同学作为一门新兴的横断学科，把自然科学和社会科学中存在的协同现象作为自己的研究对象，捕捉不一样的系统之间的共性，随即采用相对应的数学模型探究各学科面临的问题。正是具备了这样的特点，才使得协同学研究产生宽广的运用领域，它在经济学、社会学、管理学、物理学、化学等诸多领域都获得了理想的成绩。

在管理学界，首先提出“协同”概念的是美国战略管理学家伊戈尔·安索夫（H.Igor Ansoff），他在1965年出版的《公司战略》一书中，把协同看作是公司战略四要素之一，并阐释基于协同观念的战略如何发挥纽带作用，将公司多元化的业务联系起来，从而使公司更好地利用现有优势拓展新的发展空间。^[52]协同论在未来岁月中展示出惊人的生命力，1996年，“协同商务之父”Jim Hepp-lemann指出，以人为本的协同工作将成为以后企业是否具有真实竞争力的衡量标准，并进一步解释协同的最根本含义是由多人、多个部门相互配合完成共同的目标。^[53]安德鲁·坎贝尔（Andrew Campbell）也在《战略协同》一书中将学者们多年的研究成果进行汇总比较后提出，“协同是一个非常值得关注的话题，协同公式图2＋2＝5表明了公司整体价值大于各独立组成部分价值的简单总和”^[54]。尤金·巴达赫（Eugene Bardach）则从公共管理的视角提出，“协同就是两个或两个以上机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值”^[55]。此后，又有来自不同专业学科背景的众多学者，采用协同学的理论观点与方法手段，鉴于科学管理研究对象的协同作用而展开系统的讨论，目标在于达成整体协同效应，促使系统产生的结果大于各投入要素之和。

2.协同学理论对协作治理的启示

协同学理论和协作治理的相似之处，不但体现在研究对象的本质特征方面存在一定的共性，还表现在对行为目标、整体结构以及自组织治理等核心概念的剖析方面相似。此外，协同学的观点为领会各种利益主体在协作治理进程中的合作博弈提供了最明显的理论来源。

首先，协作治理是由各种利益主体围绕特定目标展开的博弈游戏，其间，各级政府组织、经济社会组织、非营利性组织、普通公众等构成了一个庞大复杂的社会整体结构。倘若要使这一结构产生的政策执行力获得实质提升，其前提条件是必须生成协同作用，否则就有可能远离原来的政策执行轨道，进而影响到政策执行目标的实现。协同学的理论与方法，有助于帮助我们深入理解协作治理过程中存在的各种利益关系，重视协作功能的整体发挥。

其次，公共政策是利用政府权威对各种公共资源进行的二次分配，属于典型的利益再分配范畴。包括住房政策在内的各式各样的政策执行行为，皆可看成是在协作治理过程中各执行主体对相应社会资源的优化配置，因此具有一定的繁复性。协同学理论所倡导的对系统行为展开研究的整体性方法和工具，有利于我们在提高政策执行力的努力过程中对主要与次要矛盾加以区别，抓住关键变量、验证基本假设，指引政策执行方向朝着既定目标靠拢。

再次，在各级政府执行公共政策的流程中，政策自身目标行为的变化、被赋予相应权力的执行主体的结构转换、利益相关者的关系调整、政策执行客体的机制改进以及执行对象对政策的认同甚至内化等，都会因为政策执行的内外部环境条件的变化而相互作用。协同学理论关于系统进化中组织结构的研究方法和已有成就，有利于我们进一步安排如何提高执行力的主客体结构。

最后，鉴于协作治理的要旨在于推动公共政策执行各方遵循制定的规则程序相互作用，与此同时，自主集成的各种社会自组织还对公共服务与治理持续发生影响。公共政策执行力的提升和社会整体治理目标的达成，在一定程度上仰仗于前两种力量的合力实际发挥的功能范围。协同学理论针对自组织结构与人工智能装备提出的协调统一原理，能够为设计与改良协作治理体制提供实质性参考。

（二）多中心治理理论

多中心治理（Polycentric Governance）理论的形成是社会管理领域的一次重大突破与进步^[56]，英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼（Michael Polanyi）在《利润与多中心性》《管理社会事务的可能性》等“二战”前后所撰写的论文中，最先使用“多中心”来描述其所理解的社会秩序特征，并对经济行为加以分析。^[57]由此使得多中心突破经济研究范围，进一步延展至其他领域。但促成“多中心”真正入驻公共管理相关视界，则主要经由美国著名公共行政学家奥斯特洛姆（Ostrom）夫妇的研究，形成标志是1990年《公共事物的治理之道》一书的公开发行，使得多中心变成一种新的公共治理范式。“多中心治理”是与“单中心权威秩序”相互对峙的思想，它直接表达了“地方组织为了有效地管理公共事务并提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，鼓励多元行为主体基于一定的行动规则，通过相互博弈与调适、共同参与等方式，形成的公共事务治理模式”^[58]。

1.多中心治理的理论图景

第一，多中心治理的适用范围：①竞争性的市场经济，有助于关于大批物品和服务的比较价格的公共信息的出现；②竞争性的公共经济，对收益-成本计算的逐渐敏感以致收益弥补成本；③科学探究，要求尊重他人的自治；④法律和裁判安排，除非存在一个达成一致的共同体，否则不可能存在一种多中心治理的基础；⑤具有分权和制衡的治理体制，政府单位中的多中心性对于“人类事务整个制度”中的多中心性的维持是必需的；⑥国际秩序模式，多中心秩序是展示足够的自生自发性以实现自组织和自治的开放体制。^[59]

第二，多中心治理的基础：公共物品。多中心治理关注所有公共物品的提供（包括纯公共物品和准公共物品），文森特·奥斯特罗姆按照使用的共同性和排他性将物品分为私益物品、公益物品、收费物品和公共池塘资源。“公共物品属性并非一成不变，只有确认物品的属性，各式各样的公共机构才能针对社群利益发展不同的规模经济，也只有在这时才能实现在公共经济中起作用的多组织安排的产业性质”^[60]。因此，交叠管辖和分散权威是公共服务产业存在的必要条件。

第三，多中心治理的主体：政府、企业、公民社会、非营利组织、国际组织等多元主体。①寻求某种公益物品或服务的集体消费单位，比如居民小区、社群、政治管辖单位和其他某种人群；②生产某种公益物品或服务的实体，比如私人企业、非营利部门、公共机构或者集体消费单位；③作出安排以联结生产者或消费者的中介，比如单个公共企业家、公共机构或者集体消费单位。^[61]正如埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）所言，“多中心意味着多个决策中心，它们形式上相互独立……它们在竞争性关系中将彼此考虑在内，进入各种契约性及合作性的任务，或求助于中心的机制以解决冲突”^[62]。(www.xing528.com)

第四，多中心治理的结构：允许消费、提供和生产部门在不同综合层面上协同运作，个人或社群在可替代的公共服务生产者之间自主选择，将占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理在一个多层次的嵌套式企业中加以组织。^[63]因为只有这样，多中心才更具完整性与可存续性。“多中心体系趋向于加强创新、学习、适应、可信赖性、参与者合作的程度以及在多重维度上获得更加有效、公平和可持续的结果。增强公民的自主治理能力，使其形成小规模的集体消费单位，将会鼓励面对面的讨论，并获得共同的理解。”^[64]

第五，多中心治理的运行模式：取决于充分竞争、协作生产和有效的冲突解决机制。在多中心体制中，各个中心的自治性决定了它们以自我需求为目标追求自身利益的最大化，这就使得各中心在半市场环境下展开竞争，在某些情况下，消费者积极介入是高质量物品或服务生产的必要投入。对于不同主体间的利益冲突，可以通过广泛的协商或者建立新的机构使外部性内部化，最终促成多种利益在公共治理活动中通过协商或对话方式达到理想的均衡状态。

2.多中心治理对协作治理理论的解释

多中心治理的重心即“多中心-协作”治理，协作治理是现代公共事务发展的根本趋势与特征，多中心治理运转的正当性就在于能否在现代社会协作治理中发育和构造合法、合理的多元行动者规则与秩序，并且在治理公共事务的集体行动层面形成相互承诺的信任机制。公共领域的信任关系不仅是协作治理的前提，也是协作机制构成的内在要素，“多中心性”结构而不是“中心-边缘”结构决定了现代社会治理的建构实践。正是因为多中心治理结构中包含着政府组织、非政府组织以及其他公民社群与个人，虽然这些治理主体分别具备单独开展治理运营的功能，但是多中心治理运行的真正“轴心”则在于这些独立主体之间的协作治理；甚至在大多数语境中，多中心治理指称的主要是协作治理——在一定意义上，协作治理就是多中心治理最浓缩的表达。^[65]

文森特·奥斯特罗姆曾作出经典诠释：“一旦自主治理实现，并不意味着可以假定支撑自治的共识将会自动维持。”“一种多中心治理结构的设计与建立不可能一蹴而就……政府官员必须安排提供公共物品，要么通过生产这些产品直接提供，要么通过与其他生产者签订合同间接提供。公众必须自力更生，还必须愿意为解决集体问题与政府官员合作。保持这种平衡非常困难。”^[66]多中心被看作是当前公共管理的有效治理模式，在政府决策、市场机制、公共或私营组织承包的服务中广泛存在，“当代治理能否获得成功，主要关节点在于构建包含政府在内的社会网络组织，并建立相应的信任关系与合作方式”，故而，多中心治理涉及的协作理论，指的是公共理性充分发展的一种形式，是按照“公共性”规范与价值自觉重构的多元行为主体，基于公平、承诺和相互信任，谋求公共利益，积极改善“政府-社会公众”关系，达到无缝隙协作的治理状态。

（三）政策网络理论

作为一种政策分析工具，政策网络（Policy Networks）是将网络理论引入政策科学领域的创新性应用方法。彼得·卡赞斯坦（P.Katzenstein）首先提出“政策网络”一词，“政策网络是包含不同形式的利益调和与治理、在政策制定过程中形成国家与社会之间系统生物关系的政治整合性结构”^[67]。一般认为，政策网络发轫于20世纪五六十年代的美国，继而在英国得到蓬勃发展，后来甚至在德国与荷兰都产生了新的运用。该理论主要环绕政策过程中国家与社会因政策资源相互依赖而形成的不同关系模式来描述、解释或预测政策过程及其后果。当下，政策网络理论研究已席卷欧美学界甚或成为公共管理研究的代名词。对处于转型期的中国而言，政府决策过程可能存在着比西方更为复杂的政策关系网，运用政策网络理论对这些利益主体间的关联进行具体研究，显然比简单运用“法律存在-规范模式”或“国家-社会模式”研究显得更有解释力。^[68]

1.关系互动：美国学派关于政策网络的微观研究

美国学派主要承袭了长期占据主流地位的多元主义政治研究传统，重点关注微观层面各机构、各成员之间的沟通而非整个组织结构的调整。他们最先从国会议员、行政官员或利益集团等政策相关者构成的“次级政府”（Sub-government）开始^[69]，如格里菲斯（Ernest Griffith）早在1939年《民主的绝境》中就阐释过该思想，并认为它对民主政治产生牵制作用。在他之后的一些研究人员转向批驳这种模式，一针见血地指出，“关系闭塞的次级政府等政策网络常影响到政策后果，并对美国的民主思想提出挑战且构成威胁”^[70]。弗里曼（Leiper Freeman）在1955年出版的《政治过程》一书中明确提出“次级系统”（Sub-system）概念，用来指“在公共政策的特定领域进行决策的参与者或行动者的互动方式”^[71]。除此之外，Ripley、Lowi、Heclo、Mcfarland、Sabatier、Wildavsky等学者还先后提出了一系列理论，如“铁三角”（Iron Triangle）、“议题网络”（Issue Network）和“政策社区”（Policy Community）等。总体来看，美国学派关于政策网络的研究论述，相比欧洲国家算不上十分丰富，更多的是某些社会学者采用网络分析的方法对公共政策执行领域存在的问题展开探究，因此其概念及方法论皆染上了一层社会学的颜色。

2.利益协调：英国学派关于政策网络的中观研究

政策网络概念的真正形成及其研究，出现在20世纪七八十年代的英国。Jeremy Richardson和Grant Jordan率先对“政策网络”和“政策社区”实行概念互换运用。英国学派关于政策网络的研究之所以能够获得迅猛发展，主要原因在于三项理论性和经验性研究：一是中央与地方各级政府之间的关系研究；二是政府与产业界关系的研究；三是Nuffield基金会“英国政策过程中政策网络比较研讨会”。在这三项研究的倡议、支持与启发下，英国随即出现了一大批围绕农业、海防、民用核能源、青年就业、健康服务等政策而展开的政策网络个案研究。^[72]以Rhodes、Marsh、Jordan、Martin Smith等为代表的英国学者，把研究重点放在政府内部各个部门之间、政府机构与利益集团之间的组织关系对政策后果产生的作用与影响上。其中，罗茨（R.Rhodes）无疑是这一研究的集大成者，他认为，政策制定来源于中央和地方之间的交换关系，在这场博弈游戏中，参加者能够掌控他们所被赋予的资源配置权，从而最大化地影响到政策结果，借此可以权衡自身的利益消长。这些资源不仅包含宪法法律所给予的资源，也覆盖了政治、财政、组织和信息等方面的资源。罗茨指出，这种交换关系就存在于政策网络里，从此种意义上可以判定政策网络属于一个中观概念。^[73]罗茨作出的贡献，不仅夯实了政策网络研究的根基，还影响到一批学者尾随其后展开进一步的分类研究。

3.政府治理：欧洲大陆学派关于政策网络的宏观研究

20世纪80年代以来，在有关“治理”繁复庞杂的论争中，达成的一致共识是：“政府不能像一台凌驾于社会的超凡机器那样来主导社会，政府本身只是影响公共政策过程的众多行动者之一。”^[74]相比英美研究传统不一样的是，欧洲大陆学者尤其是德国、荷兰学者Mayntz、Kenis、Schneider、Klijn和Kickert等人把对政策网络的研究上升至宏观方面，主要探讨国家和公民社会层面间的关系，将政策网络看作新型的政府治理模式。^[75]首先，欧洲大陆学派把政策网络当成可能对政策结果直接产生影响的一种隐在的政策工具，属于一种能够在各种差别情况下广泛使用的分布在公私域之间的政治资源体制。这一观点在德国学者的研究中得到较为集中的体现，主要包括Renate Mayntz、Fritz Scharpf、Patrick Kenis、Volker Schneider、Edgar Grande等学者的研究。其次，作为一种独特的治理形式，政策网络研究更为重视的是汇集各种分析方法，梅恩茨（R.Mayntz）和沙普夫（F.Scharpf）提出的“行动者为中心的制度主义”理论，常常和资源依赖理论、交换理论、博弈理论等相互联结产生作用。最后，欧洲大陆学派开展了数量庞大的量化研究，依托先进的计算机仿真技术对政策网络结构加以模拟分析，而后以图形图像的方式表达研究成果，阐发网络结构之于政策结果的实质作用。荷兰学者如Joop Koppenian从事的政策网络研究，也部分受到该量化研究传统的侵染。除此以外，意大利、法国、丹麦、西班牙等其他欧洲国家，也有学者进行与政策网络有关的研究，但特征并不是非常突出。总而言之，他们都倡导公私行动者在政策网络中的非官僚互动结构模式。

4.政策网络对协作治理理论的借鉴

随着西方社会中技术进步、价值多元和管理主义的迅猛势头，各国政府所面临的公共事务也更加错综复杂。社会公共领域的问题之间相互联系、相互渗透、相互影响，充满矛盾与冲突，由此导致公共政策实践产生变化，譬如，公共政策数量的增加和范围的扩大。西方政府不得不重新审视国家与社会关系调整这一根本问题，寻求一种可操作性的理论支持，为日趋复杂的政策过程提供切实可行的帮助。今天的政策不再来自于一个中央权威机构，无论这个机构是行政还是立法机关，实际上是在一个涉及公共和私营组织的多元主体的过程中制定出来的。这正是为什么政策网络理论并不仅仅代表一种新的分析视角，更重要的是预示着政策共同体结构开始产生真正的改变。

政策网络理论指出，政策自现实各公共领域中形成的政策网络里产生，其间就包括多元利益主体即行动者，他们以不同方式参与政策过程，实质上打破了封闭的政策结构，提出更大的政治参与诉求。研究政策网络理论，有利于对博弈群体的结构性调整与改善提出新的思路，从而推动政策过程的民主化进程。相对于政策网络结构而言，鉴于政府并不是仅存的政策主体，政策执行还需要依靠其他类别行动者的信息资源，故而促成单一零散的利益诉求凝聚为科学合理的利益标准，有利于保障弱势群体在决策过程中的话语权，实现社会的公平与善治。因此，政府应该重视社会组织的成长，注重培育和发展社会利益群体，鼓励社会各类相关行动者积极参加政府决策过程并分担公共事务的治理，在与之分开行使公共权力及分享社会资源的同时，充分展现社会及市场的职能。简而言之，政策网络理论指导下的政策过程，尤其是政策执行过程，是国家与社会关系不断协调的必然反应，须通过重视正式和非正式利益主体间的网络关系对政府决策的影响，引入协作治理方式而不是官僚层级制来解决日益复杂的公共问题。