公共住房：中低收入家庭的住房保障

（一）公共住房的含义

从广义上来说，公共住房属于众多住房形式的一种，它是整个住房体系的重要构成部分。从狭义上来说，公共住房是指由国家财政拨款投资建设的仅供出租使用的房屋，如不少欧洲国家在世界大战以后为民众大面积建造的出租房屋。从广义上来说，公共住房的畛域无穷，例如，19世纪末经济发达国家出现的工厂主为其雇佣工人所建造的“雇佣住房”，工人阶级自发联合互助建造的“合作住房”；20世纪80年代以前以政府为主、民间住房合作社部分参与建设的“工人住房”和“低收入者住房”；21世纪以民间非营利住房机构为主、由政府提供一定补贴、仅针对社会福利家庭的“社会住房”等。^[1]

基于各自不同的社会意识形态和时代背景，公共住房的具体命名及内涵在各国也存在一定的差别。在法国，“社会住宅”是指受到政府资助的由私人、非营利住宅公司、公共部门、社会自治团体等建设经营的，供给低收入家庭居住的低租金、低价格房屋。^[2]在德国，“福利住房”是指为解决低收入群体居住问题，由国家资助建设并管理的低租金住宅。^[3]在美国，“公共住房”是指政府为城市低收入家庭建造和维护、收取低额租金并由政府管理的住房，是一项旨在帮助低收入和少数族裔群体获得廉价舒适的住房而实施的政策项目。^[4]在英国，“可支付住房”是指在本行政辖区内由政府出资建设的公共房屋，主要形式有社会住房、过渡性住房和某些低成本自有住房，目的在于满足那些无力购买适宜住房家庭的居住需要。^[5]在日本，“公营住房”主要是指接受政府补贴的地方公共团体，为低收入阶层建设的租金较低的租赁型住房；“公团住房”则是指住宅公团面向中间收入阶层建设的可租可售的住房。^[6]在中国，计划经济体制下的城市房屋基本上都可称为公共住房，目前市场经济体制下的公共住房，主要包括公共租赁住房和经济适用住房。公共租赁住房，是指由国家提供政策或资金支持，各种社会主体通过新建或者其他方式筹集房源、向城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭提供的住房。经济适用住房，是指已经列入国家计划，由政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。

不管是沿用“公共住房、可支付住房或社会住房”的称谓，还是美国的第8条款住房、英国的市镇住房、瑞典的合作住房、新加坡的公共组屋，抑或是日本的公营住房、公团住房及中国香港的公屋，它们都是政府机构为了解决城市中低收入群体的住房困难，鉴于各自不同的政策环境，充分发挥“无形之手”的调控作用下的产物。这些公共住房所针对的目标对象大相径庭，因而可能主要采取出租的形式，抑或是采用产权出售的方式，但总之都具备公共物品或准公共物品的某些特征，这或许是将之统称为公共住房的缘故。^[7]

根据上述认识，公共住房常与社会保障、社会福利制度联系在一起。一般来说，通过住房保障制度提供的住房被称作是保障性住房，即是指“政府提供给中低收入住房困难家庭的限定标准、限定价格或租金的房屋，通常由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成”^[8]。由于这类住房传统上是由政府拨款建造，相对于私营部门供给的商品房来说，具有公共物品的特性，英文中称为“public housing”，国内学者也将其译为“公共住房”。因而，我们可以这样界定“公共住房”：为了满足中低收入群体的基本居住需求，政府利用政策转移支付等形式，直接投资建设或选取其他方式对建房机构加以补贴，由私人住房开发机构兴建，然后以较低租金或价格向中低收入阶层出租或出售的具有保障性质的房屋。与此相应，“公共住房政策”，即是指政府为了帮助中低收入家庭解决住房困难问题，或者实现国家所有的住房福利分配，对公共住房的需求、供给、消费、流转等环节实施有效干预和调控而制定的一系列法规条例的统称。目前主要包括：廉租房政策、公共租赁住房政策、经济适用住房政策以及住房公积金政策等。

（二）公共住房的基本特征

从以上分析特别是对公共住房含义的科学界定中，不难理解公共住房除了具有满足中低收入阶层基本居住需求的商品属性以外，还具备维护社会公平、改善民生、保障民权以及体现社会进步与经济发展、实现整体和谐安定等社会性职能。由于各国（地区）公共住房的实际执行情况相去甚远，住房政策执行力的高低及长远效果也截然各异，其基本性质及主要供应对象如表2-1所示。

表2-1　全球主要国家和地区公共住房情况概览

续表

1.政府的宏观调控性(www.xing528.com)

公共住房主要指的是，政府为了维护社会公平的价值目标，以国家财政投资为主，由政府或私人建房机构建造的住宅；抑或是非营利组织和民间团体受到政府资助、针对中低收入群体建设的出售或出租型房屋。由于不完全市场和不完全竞争的存在，需要政府这只“有形的手”对住房市场进行必要的干预和补充，因此在公共住房的建设、分配管理等环节，都有政府调控的影子。鉴于政府在公共住房建设中的主导作用，一般通过立法建立与住房相关的政策或制度，目的在于保障社会成员的基本人权。在此政策体系下，政府组织和实施住房计划，对住房市场进行监管和适度调控，帮助住房困难群体获得基本居住条件，缩小不同收入阶层之间的差距，使低收入群体能够住有所居。

2.住房供给对象的有限性

从公共住房的供给对象来看，公共住房主要指的是政府主导建设、提供给中低收入阶层居住的房屋。现实意义上的中低收入阶层，通常是指“收入水平位于全社会收入水平最低的1/4层中”。因此，公共住房等同于中低收入群体住房。公共住房政策弥补了市场缺陷，使住房困难的低收入家庭也能平等地享受住房权利，但这种保障性仅限于社会特定群体，保障的程度也仅限于救助。凡是住房可支付能力超出最低标准住房市场价格的家庭，都应当通过购买或租赁商品房来解决自身的住房问题，且不应再列入公共住房保障范围。

3.住房经营目标的公共性

公共住房实际上是维护社会公平的准公共物品，是市场机制自身无法有序提供的产品，属于市场失灵或不能完全发挥作用的领域。公共住房政策的执行，就是通过财政转移支付的方式，实现社会收入的再分配；弥补初次分配的不公，使大多数低收入家庭能够从中享受到社会经济发展的成果，从而保持相对的社会公平和稳定。从公共住房建设资金来源来看，公共住房建设、运营管理的根本标准是非营利性，因此在政策实际执行过程中，常常存在亏损，需要依靠国家补贴。从公共住房价格制定方面来看，公共住房指的是比市场租售价格偏低的房屋，这一差别主要源自政府带有倾向性的土地政策、房屋租赁政策和财税等政策扶持，因此政府只能承担有限责任的保障，才能确保适度公平的住房消费。

4.住房分配结果的公平性

从公共住房分配领域来看，住房分配和轮候体系形成的依据主要是：家庭收入水平、人口规模大小、现有物业使用情况等，以此确保分配结果的公平性，这一过程远远要比居民通过自身努力进行购房或建房复杂繁琐。不仅如此，通过政府的积极干预，解决中低收入家庭的住房问题，实现“住有所居”的目标，反映了“最劣者受益最大原则”，这既是维护社会安定的重要手段，也是社会收入再分配的重要方式。建立起“全覆盖、分层次、多渠道”的公共住房供应体系，对保障经济平稳发展和维护社会公平具有重要的意义。

基于公共住房是所有住房问题能否得以圆满解决的关键，各国政府纷纷制定各式各样的住房政策来调控整个住房市场——“解决中低收入阶层的住房困难，满足他们不断增长的住房需求”。一个具有责任感的政府出台的相关住房政策，常以公共住房政策作为主体、其他住房政策作为补充。由此看出，公共住房政策的制定和执行，既可以保障中低收入阶层的住房需求，又可以改善整个城市的居住环境，避免城市“贫民窟”的出现，从而增进公共健康、促进社会福利。