基于人口预测的浦东新区养老产业发展建议

1．人口预测与养老资源余缺分析

根据课题组对浦东新区老年人口的预测，到2035年，浦东新区的常住老年人口将达到220．01万，户籍老年人口将增长到116．17万，老龄化水平也将由2013年的16．0%增长到30．6%（图4-52、图4-53）。

图4-52　浦东新区未来户籍老年人口预测

图4-53　浦东新区未来常住老年人口预测

根据课题组的预测结果，截至2020年，浦东新区老年人口总量为126万，对应养老床位数的需求量是44 000张，依据现有床位数估算，达到这一水平平均每年需新增床位数为1 800张；另一方面，根据浦东新区“十三五”规划人口调控目标，截至2020年，浦东新区的老年人口数量约为115万，低于课题组的预测结果，据此估算的床位数缺口平均每年为1 100张。因此，课题组可以基本得出结论，新区目前的床位数缺口平均每年在1 100～1 800张左右，与浦东新区养老规划数据“每年平均新增床位1 600张”基本一致。根据《文汇报》的报道，据统计，上海已建和在建的30多个大型居住社区共计划新建养老机构40多个。目前，“大居”都已开工或交付，但建成竣工的养老机构仅1所。承担“大居”建设任务的区（县）中，浦东新区对养老项目的推进最为积极。该区民政局介绍，浦东新区的“大居”共有12个配套的养老服务设施项目，区民政局组织实施的10个项目有6个正在建设或即将建设。可见，新区有关部门已经对老龄化问题有了前瞻性的认识，在全市各区（县）中也走在前列，具备未雨绸缪的战略性远见。

2．浦东新区养老产业发展的对策建议

近期国务院常务会议指出，推进医疗卫生与养老服务相结合，是深化医改、应对老龄化、增进亿万家庭福祉的惠民举措，也能带动大量就业。会议确定，一是促进医养融合对接；二是鼓励社会力量兴办医养结合机构，支持医疗资源丰富的地区将公立医院转为康复、老年护理等机构。

（1）大力发展以社区为基础的居家养老服务体系。

从国内外理论研究与实践发展的经验来看，入住养老机构不是老年人的首选，90．0%的老年人选择居家养老，这表明多数老年人的养老意愿和实际养老状况都是居家养老。西方社会比中国提前几十年进入老龄社会，其养老模式的经验值得借鉴。丰富的居家养老服务可以使得更多的老年人得以继续生活在熟悉的社区中，完成“就地养老”的政策目标（ageing in place）。这既是国家大力倡导的养老模式，也是为老年人广泛接受的、符合中国传统文化和价值理念的养老方式。

新区老龄化趋势面临着高龄化、失能化和“空巢化”等严峻挑战，传统的家庭养老模式已经难以为继，社会化养老是未来的趋势。目前，新区已有一定规模的数量的社区养老服务，但这些照顾服务还停留在家政服务低水平的生活照料服务（275家养老服务机构中，235家为家政服务业），还不能为老人提供居家康复服务、心理健康服务等专业化服务。因此，大力发展满足不同社会经济地位以及不同自理能力的老人社区养老服务体系亟待摆上相关部门的日程。如丰富目前已有的日间服务中心的服务项目种类，增设针对家庭照顾者的“喘息服务”和情感关怀、心理慰藉等多层次需求的服务种类。

居家养老与机构养老并不重叠，它们的服务对象和服务内容有根本差异，可以提供多样化、针对性的养老服务。老年人也有机会选择不同的养老方式。政府需要做的事是做好评估工作，使得资源最大限度地提供给最需要的老年人。大力发展居家养老服务体系，不仅可以缓解机构养老资源紧张的局面、合理利用与提升优化机构养老服务资源具有重要意义，还满足了老年人对最佳养老模式的选择。

（2）合理优化养老资源，大力推进“医养结合”。

在养老资源的配置方面，可以进一步借鉴日本、德国等先期进入老龄社会的成熟经验，结合新区的现状，发展既有国际先进经验的养老理念又兼具本土化特色的养老机构。如日本的养老服务设施以介护保险设施为主，主要有介护老人福利设施、介护老人保健设施、介护疗养型福利设施、认知症高龄者设施和特定设施，共同组成覆盖各类老年人服务需求的养老服务体系；德国养老机构多种多样，包括托老所、老年公寓、临终关怀医院等，其中以老年公寓为主。在所有的养老机构中，54%为慈善组织或地方社会组织（主要是教会）所办，36%为私人养老院，公立养老院仅占10%。

浦东新区的老年“独居”比例较高，这与长期以来实行的生育政策和子女外出就学、工作比例不断升高导致的日趋缩小的家庭规模有关。传统的家庭养老功能日渐弱化，以社区为基础的医疗健康服务、长期照顾服务尚不能满足一部分失能失智老年人的需求，机构养老作为养老方式中的最终补充，成为很多老年人及家庭成员的首选。从上文的数据分析中可以看到，为适应老龄化的趋势，新区近几年的养老院、敬老院数量逐年稳步上升，但仍存在一定数量的缺口，且区域分布在郊区（县）的比例较高。对于老年人来说，大多只能选择入住郊区的养老机构，地理位置优越且高性价比机构仍供不应求。

新区目前有一部分低价机构软硬件尚未达标，如何合理配置养老资源是个难题。养老机构长期存在“错位”现象，入住老人多为具备基本生活自理能力的老人，而这部分老人本可以继续留在家中或社区养老。为避免养老资源的结构性浪费，新区应制定相应的机构养老的准入条件，即入住养老机构需要经过评估，以保证最需要入住的老人。针对浦东新区的养老机构建设仍存在养老机构床位严重不足、供需矛盾突出的问题，合理化的评估机制与考核机制刻不容缓。具体来说，服务内容多样化、人性化和小型化的养老机构是未来的趋势：

一是倡导复合型机构理念，嵌入社区，提供机构养老、居家养老、日间照料等各种服务类型。(www.xing528.com)

二是老年人生活自理能力等级划分，国家设立标准，养老机构细分化，如有专门针对“失智老人”的养老服务机构。

三是细分化、人性化设计。房间的设计按照老人的需求设计，有利于老人记忆的恢复。

四是照护方式根据老人病情需要，创造安全、友善的环境，倡导“欢乐养老”、尊重和平等理念。

2015年11月，国务院办公厅转印发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，全面部署进一步推进医疗卫生与养老服务相结合，到2020年符合国情的医养结合体制与政策法律基本建立，“医养结合”网络基本形成。重新定义新形势下的“医养结合”模式，“医”包括康复、保健、医疗、疾病诊治和护理及临终关怀等服务；“养”包括基本生活照料、精神健康以及老年人文化生活建设等。在该意见精神的指导下，新区有关部门应着手建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，鼓励养老机构与周边医疗卫生机构开展多种形式的协议合作，支持养老机构开展医疗服务，鼓励建立如康复医院、老年护理院和临终关怀机构等多种形式的为老服务机构。

（3）大力鼓励民间资本和社会力量参与养老服务建设。

浦东新区作为上海市经济发展水平较强的区，且也有多年招商引资的成功经验，应秉承“解放思想、锐意改革”的浦东精神，大力推进鼓励民间资本参与养老服务业发展的政策措施，逐步使社会力量成为养老服务业发展的主体，扩展养老服务业的资金来源渠道，引入竞争机制，更好地为老年人服务。鼓励社会力量针对老年人健康养老需求，通过市场化运作方式，举办与老年康复、老年护理相关的专业医疗机构。鼓励民间资本进入社区居家养老服务设施建设项目，包括城市社区日间照料中心、老年活动中心、社区临终关怀机构和针对家庭照顾者的“喘息”机构。打造由政府托底的满足最低保障人群的需求、市场开发多样化服务产品和老年人个人和家庭共同构筑的“养老安全网”。

浦东新区在考虑土地审批时要预留一部分郊区区块用以发展新型的养老机构，鼓励外国投资者参与和设立营利性质的养老机构或者老年公寓等养老地产，将国外先进的养老理念结合新区的社会经济发展现状和需求有效融合，积极利用多元福利提供体系，发挥不同模式在提供服务中的优势，实践福利治理，实现老年人安享晚年，更好地提高他们的生活质量。

（4）保障养老护理人才的可持续发展。

人才培养与储备是养老产业持续发展的不竭动力。从国家层面看，养老行业用工荒在全国各地出现。根据中国社会管理研究院的一项研究：至2020年，中国的半失能老人将达到6 852万～7 590万，失能老人达到599万～674万，养老护理员岗位应达657万～731万。据此研究估测，目前中国养老护理员缺口在300万～500万人。新增老年护理员的流失率为40．0%～50．0%。

浦东新区现有养老护理员3 532名，这与巨大的社会化养老服务需求相去甚远。其中，持有职称的护理人员共1 741人，占总数的49．3%，人才队伍的整体素质偏低。如何让全社会意识到养老产业的“朝阳性”，如何让广大年轻人意识到护理员职业发展前景广阔以及确保从业人员通畅的职业晋升渠道，是政府需要大力宣传和推广的重点领域。新区有关部门应充分调动、整合相关资源，为养老护理人员提供通畅的晋升渠道，以及职业教育、继续教育等免费培训，加快养老服务从业人员的培养规模，大力推进养老服务高级人才队伍的培养，满足老年人日益增长的专业化、综合化和多样化的养老需求。

课题组认为，浦东新区政府要在加强教育培养、提高老年护理队伍整体素质方面花大力气。扶持发展养老护理职业教育，解决养老护理人员总量不足、专业不强的问题。建立养老护理人员资格认证制度，逐步提高养老护理专业人员的从业门槛，提高老年护理行业的整体待遇，实现调动护理人员积极性与培养留住人才的双重目标。政府还应引导医护人才向社区流动，为需要简单医疗服务的居家老人提供入户治疗，进行疾病预防与长期护理。此外，还可以吸纳农村劳动力、城镇就业困难人群从事养老服务业。

上海一些社区实行的“年轻老年人照顾年老老年人”项目，即“时间银行”项目，以义务服务他人的志愿者时间换取等值被服务时间的做法值得新区借鉴。老年人更懂得这一群体的情感需求，且有照顾经验。世界卫生组织的倡导“积极老龄化”和我国自古以来即有的“老有所为”理念都提倡和鼓励老年人社会参与，这不仅有利于服务者的身心健康，也能有效地减轻人力资源不足的压力，可谓是“一举两得”的创新做法。

（5）“积极老龄化”为进入老龄化社会做好全面准备。

1982年，美国学者罗伯特·巴特勒提出“生产性老龄化”的理论。该理论强调老年人仍然能对经济、社会发展作出贡献。1987年，美国学者罗威和卡恩提出“成功老龄化”的观点。他们认为，老年人在个体之间存在明显的差异性和可塑性：有些老年人会出现明显的病理性变化，有些老年人则不会。他把后者称为“正常的老年”，并进一步将其细分为“普通的老年”和“成功的老年”。“成功的老龄化”是指老年人保持良好的身心平衡，生命力不断被激发，在社会参与中继续实现自我。1990年，世界卫生组织把“健康老龄化”作为应对全球老龄化的发展战略。1996年，世界卫生组织又提出“积极老龄化”的目标：通过增加老年人健康、参与和保障的机会，以提高其生命质量的过程。

如何让老年人过得健康幸福，除了个体努力之外，制度设计与外在环境至关重要。从健康、参与和保障三个角度制定保障政策，确保所有人在老龄化过程中不断提升生活质量，充分发挥潜能，按照自己的权利、需求、爱好、能力参与社会活动，并得到充分的保护、照料和保障。同时，把老年人看成是社会资源而不是负担，调动老年人的积极性，发挥老年人的经验优势和各种潜能，真正实现老有所养、老有所乐、老有所为。

老龄化问题（或者老年人问题）是全社会所有成员需要共同面对的重要社会议题。每一个人都会老去，今天的老年人就是明天的中年人和后天的年轻人。重视老年问题，就是关注中国自身的未来。西方发达国家比中国提前几十年进入老龄化社会，所处的社会发展阶段也比今天的中国更有优势，这些国家已经成功地迈过了“老有所养”的初级阶段，更多的是关注老年人的“社会参与”和“心理健康”这些更高层次。中国已经意识到并着手应对即将到来的老龄化社会。

上海市是中国经济发展的排头兵，浦东新区更是中国改革开放的弄潮儿。浦东新区具备这个经济基础，也孕育了发展养老产业的肥沃土壤。很大程度上讲，中国的改革看上海，上海的发展看浦东。因此，浦东新区要为一个老龄化程度更高的社会做好全面的准备，解决“老有所养”只是第一步，如何最大限度地发挥老年人的人力资本，让他们有机会、有渠道参与到社会生活的各个方面；如何通过老年人的再就业、参与志愿者活动、学习及提供家庭照顾等方面，促进老年人的“再生产性参与”；如何实现老年人的“老有所为”和“老有所乐”，让所有老年人尊严、体面地度过人生的最后阶段，这不仅关乎践行“健康老龄化”与“积极老龄化”理念的成效，也关乎家庭、社区和整个社会的和谐发展。