如何优化产业集聚的政策选择？

城市经济学理论预测企业集聚在紧凑的空间范围内对企业效益有诸多正面影响，主要可以归结为三点：分享、匹配和学习。分享是指对于隐形设施的分享、对于多样性的分享、对于专业化的分享和对于风险的分享。匹配主要是指企业与客户的匹配和劳动力与企业的匹配。学习是指广泛的与面对面交流相关的知识增长过程。这三项由集聚带来的收益相对于其他行业，对于生产性服务业有着更为深刻的影响。这是因为生产性服务业企业的效率主要取决于从业人员的技能高低和努力程度，集聚可以方便劳动力发现最适合自己的工作，提高与企业的匹配程度，使得高技能劳动力处在一个可以不断学习新知识的环境中增长知识，集聚也使得生产性服务业企业轻易分享其所必需的基础设施（比如无线互联网），分享更为专业化的经济（比如IT服务企业与会计师事务所的互相服务关系等）。尽管集聚也会带来拥挤等不利影响，却远远不及其正面效益，这是当今世界城市经济集聚逐渐加深的原因。

政府如何推动集聚经济的发展成为如何实施经济政策的重要问题。具体哪些企业需要集聚，以及如何帮助企业提高集聚效益是政策制定者有必要思考的两个基本问题。尽管前文研究给出了浦东新区企业集聚的发展和态势，但是不同产业可能有不同的最优集聚规模，是否应当推动所有生产性服务业企业形成强集聚可能没有简单的答案。本文仅给出当前学界和其他国家实行的一些有助于发展集聚经济的政策措施作为参考。

1．发展总部经济和开发区经济，并为这些区位提供便捷交通

生产性服务业的主要客户是工业企业和服务业企业的总部以及其他生产性服务业。总部的集聚会加速吸引生产性服务业集聚。政府应当努力吸引全国其他地方企业的总部来上海落户，增加总部经济的规模。比如，政府可以为其他省市具有全国乃至全球业务的企业总部落户提供优惠的政策条件，如较低的税率、优惠的租金和其他先进的政策服务管理措施等。当然，其他省市的企业总部来上海落户还要考虑的是上海功能齐全的生产性服务业提供的专业化支持。对于总部集聚的特殊区位，应该通过开发区政策降低企业的商业交易成本，并通过轨道交通降低交通成本，将这些区位与主城区无障碍地联通，便利主城区的高技能劳动力在开发区工作。

2．降低企业集聚成本，为集聚企业提供适当补贴

企业集聚的成本主要是土地租金成本，中小企业迫于租金成本压力无法向集聚中心迁移。政府可以帮助这些企业克服进入集聚中心的成本障碍，比如通过对规划的产业园区的一段时间内的租金减免、税收减免等吸引企业入驻。我国各地各类产业园区已经存在多年，并取得了很大成功。但是，如何规划生产性服务业集聚中心或者把生产性服务业企业吸引进入已经存在的综合性中心的研究和实践还较少，生产性服务业行业之间的上下产业链条较为复杂，哪一些类别的生产性服务业组合在一起形成的园区效益更高很难明确判断，未来的生产性服务业的产业园区政策需要在这一方面进一步深入。在上海市自贸区建设的大背景下，可以考虑在不同园区之间做这个方面的政策实验，看不同的政策导向给企业和所在集聚地区带来的效益有何不同。比如，在企业组成成分相近的两个集聚中心内，一个给予租金减免，一个给予税收减免，看几年内两个潜在集聚中心的成长情况来判断政策的有效程度。

3．有效接近远距离客户

生产性服务业企业多数需要与客户紧密接触，部分高端的商务服务业需要长时间与客户一起工作。生产性服务业企业如果迁入集聚中心，有可能接近一部分客户的同时疏远位置较为偏僻的客户。政府可以设法为生产性服务业企业提供有效规避这种障碍的公共产品。高速互联网可以弥补远距离的损失，通畅的公共交通、铁路网络、地铁网络和地面交通也可以使需要频繁地在总部和客户驻地工作的从业人员减少交通成本。另外，政府可以在郊区建造一些适合高技能劳动力工作的办公空间，以分割小单元的方式短租给因短期项目而需要办公场所的生产性服务业企业，这可能会对本文中发现的正在极速增长的商务服务业企业有较大帮助。(www.xing528.com)

4．促进小微企业集聚

高质量的小微生产性服务业企业可以从集聚中快速学习新知识、拓展人际网络、获得所需专业人员并分散创业风险，因而引导小微企业集聚是扶持小微企业的有效政策途径。政府在集聚中心中尽量吸引成熟的大企业的同时，也可以考虑补贴有潜力的小微企业在核心区办公，周围大企业的示范效应对于小微企业的快速发展至关重要。从长期来看，成功的小微企业在规模壮大后，将会进一步提高这一区域的集聚规模。

5．提高劳动力市场活力

浦东新区劳动力市场的广度和深度尚待提高。尽管浦东可以吸引来自国内各个地区的精英前来工作，但对于全球其他地区精英群体的吸引力仍然不足。浦东新区可以借助中国文化在东亚地区的影响力，吸引来自日本、韩国、新加坡及台湾地区等的精英群体到沪工作，并以人民币国际化为契机，引进欧洲和美国的精英劳动力，提高浦东劳动力的技能和文化多样性，加快与国际接轨的速度。提高劳动力市场活力还需要其他配套措施，包括外国劳动力居住区和公共交通的设计、全部劳动力子女教育质量的优化和城市生活品质精细化发展等诸多方面。浦东需要以人为本，将人作为浦东发展的最大资产，以谋求建立具有国际影响力的金融中心和商务中心。

6．促进不同层级技能的集聚

浦东新区目前的集聚区域规划是按照“一轴四带”的总体空间布局，以金融城、科技城、旅游城和航空城为规划要点。这样按行业部门的规划纵然必要，但是也应当考虑按照技能的层级来规划城市的功能区域。互联网的进一步发展使得同一公司可以通过“前端”和“后端”将不同的办公功能置于不同城市区位，比如科技公司将管理和市场营销职能置于城市中心商务区，而将研发部门置于城市其他位置。政府如果以行业作为功能区的标签，可能会将其他行业内与该功能区具有相同技能需要的企业排除在外，降低了空间集聚政策的有效性。例如，部分管理咨询公司和智库也有自己的研发部门，与科技公司需要非常相似的基础设施和技能，因此，以研发技能为主的科技园区应当吸引这类研究机构在区域内落户，如果只是单纯按照科技城这样的行业标签，则可能会忽视这类企业的空间集聚需求。总而言之，以技能集聚为导向的空间集聚政策有利于在有限的空间内提供更高质量的生产性服务业基础设施，降低公共资源的错配，提高空间政策效率。