改革开放后的税务审计：案例分析与思考

1978年党的十一届三中全会以来，税务审计向现代化、法制化迈进。国家颁布了一系列有关税收征管的法律和暂行条例，如1986年的《税收征收管理条例》，1992年的《税收征收管理法》（2001年进行了修订），2010年修订的税务行政复议规则，2011年颁布的新的《发票管理办法》等。

1982年12月，第五届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法》，决定在我国建立审计机构，实行审计监督制度。1983年9月在国务院设立了审计署，县以上的各级政府也相继成立了审计局，独立行使审计监督权。1984年12月，中国审计学会成立。1985年8月公布了《国务院关于审计工作的暂行规定》，同年10月又公布了《审计工作试行程序》。1988年12月，国务院发布了《中华人民共和国审计条例》。1994年第八届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国审计法》，对审计监督的基本原则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任等做了全面规定。1997年国务院又发布了《中华人民共和国审计法实施条例》。

税务审计主要偏重于财政收入（主要是税收）审计。初期，国家在财政部门设立审计机构，对国家财政财务进行审计。税务机关对各类企业的纳税情况进行税务审查和稽查。1985年以后一直到1995年前后，中央政府结合税收、财务、物价大检查对地方政府财政收支进行审计。通过审计，使地方政府和税务部门树立了接受审计监督的观念，反映了税收管理存在的突出问题如越权税收减免、税前还贷、截留隐瞒和转移财税收入、税收部门多提留税收分成等。1992年提出建立社会主义市场经济体制以后，税务审计除了强调审计对各级政府税收预算执行的情况进行监督外，还强调对税务和海关系统税收征管的审计、国库系统收纳预算资金的审计和征税部门（主要是税务、海关、财政和农业）预算及决算的审计。

1994年国家实行分税制改革。对税收征管部门的审计是本级预算部门执行情况审计的重要组成部分，一般由本级审计部门会同上级审计部门执行。但对国家税务部门税收征收情况的审计监督，主要由审计署及其驻地方特派员办事处统一组织实施。审计的目标在于：促进税务部门依法征税，加强征管，做到应征尽征，杜绝税收征管中的随意性，确保财政收入。

我国狭义的税务审计，某种意义上始于20世纪80年代初的海洋石油税收工作。1982年海洋石油税务管理局（以下简称“海税局”）成立后不久，就开始向西方国家学习税务审计经验，着手开展税务审计工作。

1984年，税务审计工作正式启动。1987年底，海税局组织各分局审计人员对外油公司实施了第一次全面税务审计，开创了新中国成立以来对来华投资的外国公司的税务审计先河。此后，海税局各分局成立了专职从事税务审计的机构，并逐步形成了规范的年度审计模式。同时，为了掌握外油公司在境外发生的与我国有关的费用的真实性、合理性与合法性，海税局组织各分局进行了各种形式的境外税务审计。

1990年制定了《海洋石油税务审计规程》，使海洋石油税务审计工作步入规范化、程序化的轨道。

1999年4月26日，国家税务总局国际税务司（海洋石油税务管理局）在《海洋石油税务审计规程》的基础上，制定了《涉外税务审计规程》，并在全国涉外税务部门进行试点。

针对大企业财务核算数据量庞大，且普遍采取电算化方式的情况，2000年在海税局的部署下，按照“规范化、科学化、程序化”的总体要求，研究电算化税务审计的基本概念和基本问题，试验税务审计可以运用的技术和方案，以多种方式推进电算化税务审计，自行开发了税务审计电子模板，运用电子模板中的法规检索程序、财务公式和税务公式等，加大了审计抽样力度，提高了现场审计工作底稿完成的速度，基本实现了对所有海洋石油企业的电算化审计工作。

2001年4月国家税务总局发布《关于在涉外税务审计中全面推行〈涉外税务审计规程〉的通知》，要求全面推进涉外税务审计规程工作：对重点税源企业及账簿、核算健全的大、中型企业安排的审计均要按照《规程》的要求实施；对小型企业或账簿、核算不够健全的企业的审计，可结合实际，适当简化程序，灵活运用《规程》进行审计，以期更好地达到审计的威慑目的。此后的几年间，很多税务机关根据本地的实际情况出台了贯彻涉外税务审计规程的管理办法，大力推进对涉外企业尤其是大型企业的全面税务审计，使涉外企业的税务检查工作不断向纵深发展，并初步形成全国全面推进的格局。(www.xing528.com)

2004年4月，国家税务总局印发了《涉外企业联合税务审计暂行办法》。各地应充分认识税务审计的作用并采取措施发挥其功能。税务审计作为日常检查的主要手段，经过在涉外企业的推广应用，其效能已日益显现并被征纳双方日益接纳。

2007年3月，国家税务总局印发了《涉外企业联合税务审计工作规程》。但由于当年3月第十届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国企业所得税法》，完成了内外资企业所得税的“两法合并”，并于2008年1月1日起施行，所以，《涉外企业联合税务审计工作规程》未能广泛实施。

2008年内外资企业所得税“两法合并”以后，涉外企业不再作为独立分类的税收管理对象，涉外税务审计就此止步。但涉外税务审计的相关规范和实践对后面的税务审计的影响是巨大的。

税务审计是税收征管的重要组成部分，是落实税收制度的主要措施。所以，严格意义上说，税务审计的历史是包含在税收征管的历史发展之中的。

从税务部门作为审计主体来看，我国的税务审计一直存在税收征管、税务稽查、涉外税务审计和纳税评估并存的现象。在计划经济时期，我国税收征管一直采用“一员进场，各税统管，征管查合一”的模式。随后，商品经济时期，征管模式演化为“征、收、管理三分离”或“征管、检查两分离”，分解了专管员的权力，也一定程度上避免了税收腐败行为。

1989年在试点的基础上，国家全面推行税收“征管、查”两分离和“征、管、查”三分离的专业化改革。1994年分税制改革，普遍建立纳税申报制度，和严格的税务稽查制度，强调合理划分税收征纳双方的职责。同期，作为税务审计的重要标准和依据的税收法规（简称税收制度）进行了重大的变革，因而增加了税收征管、税务审计的难度和复杂程度。

1997年国家颁布《关于深化税收征管改革方案》，确立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查，强化管理”的征管模式，由此推动了国家的“金税工程”。

2003年国家税务总局下发《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》。2004年国家税务总局下发《关于进一步加强税收征管工作的若干意见》。2005年国家税务总局下发《税收管理员制度》。国家逐步提出税收征管的总体要求：构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代税收征管体系。