天津公共交通枢纽融资与建设对策建议

（一）成立公交枢纽建设运营公司，整合经营资源

可将枢纽的建设和运营从公交运营中独立出来，成立专业公司，承担天津市公交枢纽投融资、建设和管理一体化职能。实行场站专业化管理可集中整合同类资源，统一规范管理和服务标准，运用信息化管理手段，提高管理效能和服务水平，降低运作成本。在有条件的场站进行综合开发，向全社会、全行业开放停车，提高资源利用率，促使公交场站的投资、建设、经营、管理进入良性发展轨道。公司的收入来自政府的财政资金和经营资源的收入，主要包括：

（1）政府的财政投入。一次性或分期支付。

（2）场站收费。收费的原则是能够对场站的管理、维护和折旧进行补偿。若实行低价租赁给公交公司政策，不能进行全成本补偿，其中差额需由财政补贴。公交公司和枢纽管理公司签订使用合同，关键点和难点是保证使用费的及时支付。

（3）拍卖场站冠名、广告等综合资源的开发。

（4）土地的综合开发。

（二）根据项目的可经营性采取不同的融资模式

结合天津公交场站存在的问题，要拓宽公交场站投融资渠道，只有改革投融资体制，将经营性项目与非经营性项目分成两个体系操作，将政府投资与民间投资分开，探索非经营性项目与经营性项目间的转化，探索投资主体由单一到多元、资金渠道由封闭到开放的转变，吸纳民间资本共同参与公交场站投资，扩大社会融资能力，构建政府引导、社会参与、市场运作的格局，形成良性发展机制。

1.增加财政对非经营性项目的投入

对于非经营性的公交场站，应当以政府投资建设为主。一是每年拨付给场站公司一定额度的场站建设资金，资金来源于城市建设维护费、市政公用设施配套费、财政资金等；二是研究对枢纽投资建设公司的融资提供贷款优惠，包括贴息等；三是明确场站全成本支出与企业低价租赁、免费使用的差额拨付渠道。

适合财政投入的范围包括：对比较偏远或免费租赁给运营公司使用的公交场站，对其综合开发难度高，要加大政府投资；对于场站公司用于公交基础设施建设的贷款，要建立资金筹措、投资和偿债的可持续发展机制，部分纳入政府性资金偿债计划范围；对于推进场站管理的信息化系统等设施装备，一般超出了公交行业平均承受力，场站公司通过市场化运作难以消化成本，对这类项目，政府对这部分应该增加初始投入，明确其政策导向。

2.非经营性枢纽建设可采取BT或政府购买服务方式

BT方式，即枢纽建设管理公司通过招投标选择施工单位承担工程建设项目。工程建成、验收合格后，建设单位将工程移交给业主公司。业主公司按合同约定向项目公司支付回购款，完成工程回购。

“政府购买服务，分期付款”的方式，是由枢纽公司直接承担工程建设，政府每年支付一定的费用，以逐步补偿前期的工程成本和后期的维护费用。也可以通过政府购买服务的方式交由其他企业承担建设和经营，政府每年支付一定的费用，此时枢纽管理公司作为监管者，监管场站运营和维护。

3.准经营性枢纽的建设和运营可采用PPP方式(www.xing528.com)

对准经营性项目适当提供财政贴息，为了吸引民间资本参与城市交通基础设施的投资与开发，可采用PPP等方式。通过招投标在一定期限内根据签订的特许协议将场站建设、经营和管理权让渡给项目投资人，项目投资人向设施的使用者收取费用，用于收回投资成本，并取得合理收益；当特许期届满后，投资人将该场站无偿或保证一定利润率后移交给政府。PPP方式成功的关键在于项目的经济强度足以支持融资的债务偿还，在项目运营中产生足额的现金流。对能够产生一定收益，但暂达不到社会平均收益水平的项目，应给予适当贴息，以保证项目的正常运转。

4.可经营性枢纽通过土地运作和商业化经营

对于有充足土地面积的综合性交通枢纽，可通过土地运作和物业的商业化经营来补偿建设费用和维护费用。如果是比较大型的枢纽，可引入社会资金在枢纽公司下成立某一个项目建设和运营子公司。一般来说，综合开发枢纽的建设有两种方式：一是建设交通综合体，利用综合体建筑的底层和地下设施运行公共交通枢纽功能，利用综合体建筑的上部进行综合开发，多用于用地局促、地价昂贵的建成区；二是TOD模式，即在相对较大的用地空间里，枢纽内的交通设施用地和经营性公建用地在空间上相互分离，但统一规划、建设，利用交通枢纽为公建设施提供高水平的公交服务和大量的客源。该方式多用于城市外围的新开发地区，这类地区用地相对宽裕，拆迁量较小，土地升值空间较大。要充分利用城市的土地资源，允许场站用地综合开发向经营性项目转化，全面提升公交场站功能。在保证公交运营的前提下，多渠道融资、多方式合作，把公交枢纽站建设成多功能综合型枢纽。

（四）制定鼓励公交场站建设的规划、土地等配套政策

1.制定公交场站规划，落实优惠政策

2012年10月10日举行的国务院常务会议上明确提出，在公交场站方面要强化规划落实，优化结点的设置，加强公共交通用地综合开发。在这一政策方针下，首先，要落实公交场站的规划，包含首末站、中心站、换乘站和交通枢纽等在内的公交场站设施用地专项规划，并纳入控制性详细规划。将与轨道交通线路及站位相关枢纽，以及与重点发展区域相关枢纽，在规划中进行一体化研究。其次，保证枢纽的用地需求。再次，出台对公交枢纽运营企业的税收优惠政策，将政府每年划拨给枢纽的维护资金纳入财政预算，建立稳定的财政资金投入体制。最后，制定公交枢纽有偿服务的收费标准，规范运营行为。

2.加强土地储备，调整征地拆迁方式

根据以往公交场站建设经验，由于事先没有做好公交场站规划，或者规划的公交场站没有落实，导致在公交场站建设时，原有的规划用地已经有其他开发，使得场站建设无法推进，或者拆迁和征地成本大大增加。为减少公交场站建设的投资，政府应提前进行土地储备，建立公共交通场站用地的土地储备制度，降低公交场站建设征地成本。同时，枢纽征地拆迁成本由市区两级政府共同负责，将其纳入各区重点拆迁项目，调动各区参与的积极性。

3.功能单一或部分配建公共服务设施的公交场站采取划拨方式供地

功能单一的公交场站作为公益性的基础设施，采用政府划拨方式供地，由场站公司直接办理土地证和产权证。对于有部分配建公共服务设施的公交场站，土地采取划拨方式供地，政府负责投资建设，建成后可采取租赁形式，将与公交场站难以剥离的可经营性配套设施交由社会经营，租金可用于反哺公交场站建设。这种形式适合用地条件受限制，既需要建设公交场站，又需要满足其他要求，是一种结合公交场站交通功能的综合开发模式。

4.对于交通可达性条件好、开发价值大的地区，公交场站建设可结合周边地块的开发进行建设

一种情况是规划的公交场站占用单独地块，公交场站用地采用划拨方式供地，周边地块实行“招拍挂”，政府用土地收益来进行公交场站建设。另外一种情况是公交场站不占用单独地块，实行“捆绑式招拍挂”方式供地，即带方案拍卖，完全交由社会资金投资建设，通过开发收益来建设公交场站。政府明确公交场站的建设要求，由开发商代建后交还给场站公司。政府主要制定一定的鼓励政策弥补开发商对公交场站建设的投资，同时加强监督，保障场站交通功能的实现。例如珠海横琴新区建设口岸和综合交通枢纽，以及10万平米的项目配套商业区，将依据国有土地出让程序，对三宗商业用地进行公开土地市场招标，投资商通过正常投标程序获得国有土地开发使用权。届时，中标投资商还享有建筑面积约10万平米的项目内部配套商业年出租总收入一定比例的收益权，期限为20年。此外，中标投资商还享有与珠海大横琴投资有限公司成立合资运营公司，管理及运营公共基础设施和配套商业设施的优先权。

因此，建议对天津市有条件的枢纽进行土地综合建设开发，即将枢纽周边道路等配套设施的建设一并纳入枢纽工程，确保枢纽周边道路等配套设施同步建成。同时重视枢纽周边停车换乘（P＆R）设施的建设，以增强公共交通吸引力。