政府监管体系的制度保障

根据公共物品理论及城市基础设施的特征属性可知，公共项目投资额大，寿命周期长，不确定性较大，涉及的项目参与方众多，合同关系复杂，且关系参与各方的公共利益，因此必须从政策制度上建立保障体系，以顺利实现项目目标。

（一）建立合理的政府保障和承诺制度

政府保障和承诺制度是针对投资者（私人企业）而言，通过制定优惠的政策，增加政府诚信，吸引社会资本参与公共基础设施建设，推动PPP模式的发展。由于公共基础设施项目具有投资额大、项目投资收益回收期较长的特点，因此投资者需承担较大的风险，为促进社会资本参与投资，保障其利益，政府应制定相应的保障制度，如实行优惠的土地和税收政策，在项目前期的土地审批、转让及地价上给予优惠，并保证项目建成后一定的经营期内实行低税或减税政策。同时给予投资者竞争保护，确保私营投资者特许期内正常回收投资，对于政府提前回购的项目，应保证给予必要的利益补偿。建立合理的政府保障和承诺制度有利于塑造政府良好的信用形象，进而稳固投资者投资的信心，促进社会资本投入。

（二）建立公共项目市场准入制度

在公共项目领域中引入市场竞争机制，严格依据法律法规，建立公开透明、严格的限制私人企业的进入条件，从企业的信用、企业规模、资质经验、资金与管理能力及社会责任等方面，依据法律进行综合评价和透明合法的审查，允许符合资质条件的企业展开公平竞争，实行公开招标，形成较充分的竞争，使企业进入更有效率。

（三）完善公共项目特许权制度

在项目的立项、建设、运营和移交的整个过程中，完善对应的特许经营制度，形成有序的竞争环境，避免暗箱操作和借机寻租的行为；在项目特许运营期内实行项目中期评估制度，及时发现和纠正经营过程中出现的问题，对于期间出现的严重违法行为，可以实行披露制度和备案制度等。

（四）建立私人企业投资回报制度

根据公共项目的不同性质给予私人企业不同的投资回报，以此激励和吸引更多的社会资本参与公共项目建设，如对于盈利性较强的公共项目，可以通过价格改革将其转化为经营性项目；对于具有中等盈利性质的公共项目采取企业收费与政府补贴相结合方法，根据宏观经济和企业经营状况制定收费和补贴标准，如收费公路项目；对于非盈利或盈利性较差的公共项目，采取政府支付的方式，保证私人企业的投资收益，如敞开式城市道路。补贴标准可以根据项目的投资与经营成本、实际收费及行业平均利润水平等方面综合考虑。(www.xing528.com)

（五）完善价格规制制度

完善价格规制制度是建立在追求公平与效率统一目标的基础之上的。健全管制价格形成机制，在保障社会公众利益的同时保证企业的利益。传统的价格制度缺乏激励企业降低生产成本的机制，而导致服务价格上升，损害消费者的利益。因此，需要构建科学合理的价格管制方法，可根据项目的技术经济特性和服务质量建立科学合理的价格管制模型，激励项目公司通过提高技术和管理水平，努力降低生产成本。同时建立社会中介和公众参与制度，对项目服务与收费进行科学评估，从而达到合理定价，促进市场资源的合理配置。

（六）建立公共项目后评价制度

公共项目后评价制度是指项目运营后对公共项目从立项、建设、经营的全过程进行系统的总结评价。通过将项目投资前的各项分析测算指标与投产运营后的实际水平做比较，判断项目预期目标的实现程度，找出偏差情况并分析产生偏差的原因，总结经验教训，为正在建设运营的项目及以后的项目决策提供借鉴。其中可以建立政府监督效果的社会评估制度。对特许项目的收费、服务及监管绩效可以运用成本—效益分析方法进行评估。关于特许项目后评价问题将在后面一节当中进行展开讨论。

此外，政府监管的制度保障还有合约监管制度、价格听证制度，政府监管机构问责制度等等。

诚如我国台湾地区学者詹中原先生所言：“真正的民营化，政府责任是不能被转移的，所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效；且真正的民营化并不会造成政府角色的消失，而只是减少而已。因为政府仍要承担政策说服、规划、目标设定、监督标准拟订以及执行、评估及修订导正等功能，因此民营化的成功是建立在一个健全的政府功能基础上的。”^[1]事实上，早在2005年9月，原建设部就发布了《关于加强市政公用事业监管的意见》（建城〔2005〕154号），从监管的重要意义、监管的工作内容以及监管的组织保障等方面做出了明确规定，并为政府监管提供了一份详细的“工具清单”，可谓吹响了我国公用事业特许经营政府监管的号角。总体来说，“维护并增进公众利益”和“促进有效竞争”应成为政府监管的基本目标；独立性、权威性和专业性应成为政府监管体制变革的基本标准。不过，就政府监管能力的提升而言，最重要的还是综合运用各种灵活有效的监管手段，通过“软硬兼施”确保公用事业特许经营中的“公私双赢”。

【注释】

[1]詹中原.民营化政策——公共行政理论与实务之分析[M].台北：五南图书出版公司，1993年版，第10—11页。